Szukaj:
Informacje podstawowe
Podstawy prawne
Struktura organizacyjna
Organy izby
Kolegialne składy orzekające
Regionalna Komisja Orzekająca
Rzecznik DFP
Działalność nadzorcza
Działalność opiniodawcza
Działalność kontrolna
Działalność informacyjno-
-analityczna
Działalność szkoleniowa
Dostep do informacji publicznej
Roczne plany
i sprawozdania Izby
Wyjaśnienia RIO Białystok
w sprawach dotyczących
stosowania przepisów
o finansach publicznych

Strona główna » Działalność Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku » Roczne plany i sprawozdania Izby

Ramowy Plan Pracy Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku na 2014 r.  

Sprawozdanie z wykonania ramowego planu pracy Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku w 2004 r.  

Sprawozdanie z wykonania ramowego planu pracy Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku za 2005 rok  

Sprawozdanie z wykonania ramowego planu pracy Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku za 2006 rok  

Sprawozdanie z wykonania ramowego planu pracy Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku za 2007 rok  

Sprawozdanie z wykonania ramowego planu pracy Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku za 2008 rok  

Sprawozdanie z wykonania ramowego planu pracy Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku za 2009 rok  

Sprawozdanie z wykonania ramowego planu pracy Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku za 2010 rok  

Sprawozdanie z wykonania ramowego planu pracy Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku za 2011 rok  

Sprawozdanie z wykonania ramowego planu pracy Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku za 2012 rok  

Sprawozdanie z wykonania ramowego planu pracy Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku za 2013 rok  



Sprawozdanie z wykonania ramowego planu pracy Regionalnej Izby Obrachunkowej w 2007 r.

Autor:  BIP Admin
Dodane przez:  BIP Admin
Data utworzenia:  2006-05-10 09:02
Data modyfikacji:  2008-04-24 12:58
Data publikacji:  2008-04-24 12:58
Wersja dokumentu:  4


                                                                                    

                                                                           Załącznik Nr 1

                                                                           do Uchwały Nr IV /2008

                                                                           Kolegium RIO w Białymstoku
                                                                           z dnia  28 marca  2008 r.

 

 

 

 

                                                   Sprawozdanie

                                               z wykonania ramowego planu pracy

                                   Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

                                                                 za 2007 rok

 

 

 

I.  Organizacja, funkcjonowanie i sprawozdawczość z działalności Izby.

 

         W ramach tej tematyki zostały zrealizowane ustalone w ramowym planie pracy zadania, a mianowicie:

1) opracowano, a następnie przyjęto uchwałami Kolegium Izby:

         - ramowy plan pracy na 2007 r., w tym plan kontroli i plan szkoleń

            na 2007 r.,

         - projekt budżetu Izby na 2008 r.,

         - sprawozdanie z wykonania ramowego planu pracy za 2006 r.,

         - sprawozdanie z wykonania budżetu Izby za 2006 r.

2) sporządzono - w ramach zadań finansowo-księgowych - i przekazano

    określonym adresatom sprawozdania kasowe z wykonania budżetu Izby,

    w tym dotyczące:

         - budżetu: miesięczne, półroczne i roczne,

         - zatrudnienia i wykorzystania funduszu płac: kwartalne,

         - inne statystyczne.

 

II. Działalność kontrolna

 

1. Obsada etatowa

         Planowane na 2007 rok przeciętne zatrudnienie inspektorów ds. kontroli wynosiło 20 etatów. Faktycznie, w skutek rozwiązania w ciągu roku umów o pracę z dwoma inspektorami Zespołu w Łomży (z dniem 28 lutego – za porozumieniem stron i z dniem 31 października – po wyczerpaniu okresu zasiłkowego), rzeczywiste średnioroczne zatrudnienie w Wydziale Kontroli w 2006 roku wyniosło 19 etatów:

- 11 osób w Białymstoku,

- 5 osób w Zespole w Łomży w okresie styczeń – luty, 4 osoby w okresie marzec – październik, 3 osoby w okresie listopad – grudzień,

- 4 osoby w Zespole w Suwałkach.

 

2. Plan kontroli i jego realizacja

Ramowy plan kontroli na 2007 rok przyjęto uchwałą Nr I/2007 Kolegium RIO w Białymstoku z dnia 5 stycznia 2007 roku. Uchwała określała ogólną liczbę planowanych do przeprowadzenia w roku kontroli – 63 (z tego 32 kompleksowych i 31 problemowych), liczbę dni roboczych w roku, w przeliczeniu na przewidywaną obsadę etatową – 5.040, a w tym planowane zużycie czasu na czynności kontrolne w jednostkach kontrolowanych – 3.430 tzw. „inspektorodni” (wskazana wielkość obejmowała rezerwę czasową na kontrole doraźne w wymiarze 60 dni). W formie załącznika do uchwały przyjęto też szczegółowy wykaz kontroli planowanych na 2007 rok, zawierający jednostki kontrolowane i zakres tematyczny kontroli. W związku z przebiegiem realizacji zadań kontrolnych, przekazanymi do RIO sygnalizacjami, a także ustalonymi programami kontroli koordynowanych Kolegium Izby, dwoma uchwałami: z dnia 21 czerwca 2007 r. (Nr V/07) oraz z dnia 19 listopada 2007 r. (Nr VII/07), dokonało zmian w wykazie jednostek przyjętych do kontroli, a także, w jednym przypadku, zmiany zakresu tematycznego planowanej kontroli. W wyniku przeprowadzonych zmian ogólna liczba planowanych kontroli zmniejszyła się do 55. Plan kontroli kompleksowych zmniejszono o 3 jednostki samorządu terytorialnego, natomiast planowane kontrole problemowe zredukowano o 5 jednostek organizacyjnych. Dokonane zmiany w planie kontroli były wynikiem nieplanowanego zmniejszenia stanu zatrudnienia inspektorów ds. kontroli w Zespole w Łomży, w tym w jednym przypadku poprzedzonego długotrwałą absencją chorobową pracownika (137 dni roboczych). Spowodowało to niemożność wykonania zakładanych kontroli przez inspektorów tego Zespołu oraz konieczność przejęcia do realizacji 3 kontroli kompleksowych przez zespół inspektorów zatrudnionych w Białymstoku. Ponadto, zmniejszenie planowanej liczby kontroli problemowych było wynikiem większego niż zakładano zużycia czasu na kontrole kompleksowe przez Zespół w Suwałkach, w szczególności kontrolę kompleksową miasta Suwałki.

Plan (po zmianach) i wykonanie kontroli ogółem i przez poszczególne Zespoły w układzie rodzajowym oraz zużycie czasu pracy na wykonanie zadań („inspektorodni”) ilustruje poniższe zestawienie:

 

 

Wyszczególnienie

 

Białystok

 

Łomża

 

Suwałki

 

Razem

 

Plan

Wyk.

Plan

Wyk.

Plan

Wyk.

Plan

Wyk.

Liczba kontroli

 

1

33

41

13

10

9

10

55

61

 

z

tego

kompleksowe

2

14

17

9

6

6

6

29

29

problemowe

3

19

19

4

4

3

3

26

26

doraźne

4

-

4

-

-

-

1

-

5

sprawdzające

5

-

1

-

-

-

-

-

1

Czas nominalny

pracy inspektorów

6

2772

2772

1260

1010

1008

1008

5040

4790

Liczba dni pracy przeznacz. na kontrole

7

1790

1761

930

540

710

724

3430

3025

 

z

tego

kompleksowe

8

1212

1160

760

425

583

642

2555

2227

problemowe

9

548

539

155

115

112

71

815

725

doraźne

10

30

35

15

-

15

11

60

46

sprawdzające

11

-

27

-

-

-

-

-

27

Liczba dni pracy

zw. z kontrolą

(przygotowanie do kontroli, opracowanie mat. pokontrolnych, szkolenia i samokształcenie)

12

512

486

175

159

174

155

861

800

Urlopy i zwolnienia

lekarskie

13

470

525

155

311

124

129

749

965

 

Z przedstawionego zestawienia liczbowego wynika, że w okresie sprawozdawczym Wydział Kontroli przeprowadził w sumie 61 kontroli (w tabeli wykazano jako wykonane również kontrole w 6 jednostkach, w których czynności kontrolne zostały zakończone na początku 2008 roku). Zgodnie z założeniami planu po zmianach wykonano 29 kontroli kompleksowych jednostek samorządu terytorialnego (z tym, że zespół inspektorów w Białymstoku wykonał dodatkowo 3 kontrole kompleksowe ujęte w planie kontroli Zespołu w Łomży) i 26 kontroli problemowych w samorządowych jednostkach organizacyjnych.

Przeprowadzono 6 kontroli doraźnych, w tym 1 w zakresie sprawdzenia wykonania wniosków pokontrolnych w Urzędzie Gminy Trzcianne, zarządzonych w trakcie roku przez prezesa Izby w ramach planowanej rezerwy czasowej. Kontrole doraźne w 3 stowarzyszeniach: Bielskim Klubie Sportowym „Tur”, Suwalskim Klubie Sportowym „Wigry” i Krajowym Towarzystwie Autyzmu Oddział w Białymstoku, zostały wykonane w związku z realizacją programu kontroli koordynowanej w zakresie prawidłowości udzielania i rozliczania przez jednostki samorządu terytorialnego dotacji na zadania zlecone podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych. Ponadto, kontrolę doraźną, w zakresie pobierania przez gminę Szypliszki opłat za przyłączanie nieruchomości do wodociągu gminy, przeprowadzono w Urzędzie Gminy Szypliszki na wniosek Prokuratury Okręgowej w Suwałkach. Przeprowadzono też kontrolę doraźną w zakresie wybranych przychodów i kosztów w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Białymstoku.

 

Wykazane w zestawieniu różnice planowanego i rzeczywistego nominalnego czasu pracy inspektorów (razem plan 5040 „inspektorodni”, wykonanie 4790) są wynikiem niższego niż zakładany średniorocznego stanu zatrudnienia (zmniejszenia stanu zatrudnienia w Zespole w Łomży). Zmniejszenie nominalnego czasu pracy inspektorów było przyczyną mniejszego niż zakładano zużycia czasu w szczególności na prowadzenie czynności kontrolnych w jednostkach kontrolowanych (plan łączny zespołów 3.430 „inspektorodni”, wykonanie 3.025). Ponadto, na zaistnienie wskazanego stanu miała wpływ absencja chorobowa inspektorów ds. kontroli: łącznie we wszystkich zespołach absencja z powodu zwolnień lekarskich, w tym zwolnień lekarskich z tytułu opieki nad dziećmi, wyniosła 252 „inspektorodni”. Z tego też względu rzeczywista absencja inspektorów (urlopy, zwolnienia) wyniosła razem 965 „inspektorodni” przy planie 749 „inspektorodni”. Dodać też należy, iż w 2007 roku dwie pracownice Wydziału Kontroli kontynuowały urlopy macierzyńskie – zużycie czasu z tego tytułu wyniosło 100 „inspektorodni”.

 

3. Zakres podmiotowy i przedmiotowy kontroli

         Kontrole kompleksowe dotyczyły gospodarki finansowej gmin, z tego: 1 kontrolę przeprowadzono w mieście na prawach powiatu, 3 kontrole przeprowadzono w gminach typu miejskiego, 5 w gminach typu wiejsko-miejskiego oraz 20 w gminach wiejskich. Kontrole kompleksowe prowadzone były w urzędach jednostek samorządu terytorialnego.

W ramach kontroli kompleksowych badano całokształt zagadnień występujących w sferze gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, obejmując takie grupy tematyczne, jak:

- wewnętrzne regulacje prawne dotyczące organizacji i gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego i jej jednostek organizacyjnych,

- funkcjonowanie systemu wewnętrznej kontroli finansowej i audytu wewnętrznego oraz kontroli podległych i nadzorowanych jednostek organizacyjnych,

- rachunkowość, w tym dokumentacja przyjętych zasad rachunkowości, prawidłowość i terminowość zapisów w ewidencji księgowej, inwentaryzacja, sprawozdawczość budżetowa i finansowa jednostki samorządu terytorialnego i jej jednostek organizacyjnych,

- gospodarka pieniężna i rozrachunki budżetu i urzędu jednostki samorządu terytorialnego, w tym z tytułu zaciągniętych kredytów, pożyczek i udzielonych poręczeń,

- prawidłowość uchwalania budżetu i dokonywania jego zmian, w tym ustalania planów finansowych jednostek organizacyjnych,

- dochody budżetowe, w tym m.in. wymiar, pobór i egzekucja podatków i opłat lokalnych, dochody z majątku, dochody ze świadczenia usług innych niż udostępnianie mienia, dochody budżetu państwa realizowane przez jednostkę samorządu terytorialnego, środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej,

- przychody budżetowe,

- wydatki budżetowe, m.in. na wynagrodzenia i diety, w tym realizacja obowiązków w zakresie składania oświadczeń majątkowych i innych oświadczeń wymaganych przepisami ustaw ustrojowych samorządu terytorialnego, podróże służbowe, zakup materiałów i usług, wydatki na obsługę długu publicznego, wydatki majątkowe, dotacje z budżetu, wydatki na realizację przedsięwzięć ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej,

- prawidłowość udzielania zamówień publicznych,

- rozchody budżetowe,

- gospodarowanie dochodami własnymi jednostki budżetowej,

- gospodarka mieniem komunalnym, w tym nieruchomościami, ewidencja księgowa i inwentaryzacja składników majątkowych,

- realizacja zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, a także na podstawie porozumień i w ramach pomocy finansowej,

- rozliczenia finansowe jednostki samorządu terytorialnego z jej jednostkami organizacyjnymi,

- wykonanie zaleceń pokontrolnych.

Kontrole kompleksowe wykonywano stosownie do układu tematycznego określonego w załączniku do uchwały nr 3/2001 Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych z 22 marca 2001 r. w sprawie ramowego zakresu kontroli kompleksowych jednostek samorządu terytorialnego oraz ramowej tematyki kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, wchodzącej w skład „Zasad przeprowadzania kontroli przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku”. W trakcie prowadzenia 5 kontroli kompleksowych gmin (Poświętne, Piątnica, Nowe Piekuty, Ciechanowiec, Dobrzyniewo) uwzględniono sygnalizacje dotyczące gospodarki finansowej, przekazane przez obywateli, radnych i inne podmioty, poza tym w trakcie 2 z wymienionych kontroli kompleksowych (Piątnica, Ciechanowiec) zrealizowano wnioski o zbadanie określonych zagadnień przedłożone przez prokuraturę. Ponadto, w ramach 1 kontroli kompleksowej (miasta Suwałk) czynności kontrolne prowadzono z uwzględnieniem programu kontroli koordynowanej, zatwierdzonego przez Krajową Radę Regionalnych Izb Obrachunkowych, dotyczącego prawidłowości udzielania i rozliczania przez jednostki samorządu terytorialnego dotacji na zadania zlecone podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych.

Wskazany wyżej program kontroli koordynowanej był także podstawą 2 kontroli problemowych w urzędach jednostek samorządu terytorialnego. Materiały pokontrolne (łącznie z 3 jednostek samorządu terytorialnego oraz 3 podmiotów niepublicznych, które w badanym okresie otrzymały największe kwoty dotacji celowych na realizację zadań publicznych) przekazano koordynatorowi kontroli – RIO w Bydgoszczy.

W 6 kontrolach problemowych przeprowadzonych w samorządowych instytucjach kultury zrealizowano program kolejnej kontroli koordynowanej, przyjętej na rok 2007 przez Krajową Radę Regionalnych Izb Obrachunkowych, dotyczący prawidłowości prowadzenia gospodarki finansowej przez tego rodzaju jednostki sektora finansów publicznych. Materiały pokontrolne przekazano do RIO w Opolu – koordynatora kontroli.

 

Pozostałe kontrole problemowe prowadzone były głównie w podległych samorządowych jednostkach budżetowych – 9 kontroli, a także w zakładach budżetowych – 7 kontroli; ponadto skontrolowano 2 samorządowe osoby prawne – instytucje kultury, które nie były objęte programem kontroli koordynowanej. W podziale na szczeble jednostek samorządu terytorialnego, 2 kontrole problemowe przeprowadzono w jednostkach organizacyjnych Samorządu Województwa, 1 w jednostce podległej powiatu ziemskiego, 2 w jednostkach podległych miast na prawach powiatów, zaś 21 kontroli przeprowadzono w jednostkach organizacyjnych pozostałych gmin.

Przedmiotem działalności jednostek organizacyjnych, poddanych kontrolom problemowym, było m.in. wykonywanie zadań oświatowych (w tym obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół), prowadzenie różnego rodzaju działalności z zakresu gospodarki komunalnej służącej zaspokajaniu potrzeb zbiorowych wspólnoty samorządowej (m.in. zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, gospodarki gminnym zasobem lokalowym), organizowanie i prowadzenie działalności kulturalnej (w formie bibliotek, ośrodków kultury, muzeum, teatru).

Podmioty kontroli problemowych badano odpowiednio w zakresie: organizacji wewnętrznej dotyczącej prowadzenia gospodarki finansowej i rachunkowości, planów finansowych, gospodarki pieniężnej, rozrachunków, pozyskiwania dochodów (przychodów), dokonywania wydatków (kosztów), rozliczeń z budżetem, gospodarki środkami rzeczowymi, inwentaryzacji, księgowości i sprawozdawczości, wewnętrznej kontroli finansowej, dochodów własnych oraz zamówień publicznych.

 

4. Stwierdzone nieprawidłowości

         W wyniku przeprowadzonych 61 kontroli stwierdzono łącznie 1.168 różnego rodzaju naruszeń prawa – nieprawidłowości, spośród scharakteryzowanych i uszeregowanych według kategorii tematycznych dla potrzeb sprawozdawczych regionalnych izb obrachunkowych.

Do najistotniejszych lub najczęściej występujących nieprawidłowości stwierdzonych przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku w wyniku kontroli przeprowadzonych w okresie sprawozdawczym należy zaliczyć:

1. W zakresie ustaleń ogólno-organizacyjnych, w szczególności regulacji wewnętrznych, niezbędnych dla prowadzenia rachunkowości i gospodarki finansowej, a w tym wykonywania wewnętrznej kontroli finansowej:

- nieprawidłowe opracowanie opisu przyjętych zasad (polityki) rachunkowości, w szczególności zakładowych planów kont i dokumentacji systemu przetwarzania danych przy użyciu komputera oraz zasad ochrony danych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 37 jednostkach kontrolowanych,

- nieobjęcie wewnętrznymi regulacjami, składającymi się na system wewnętrznej kontroli finansowej, wszystkich zachodzących w jednostce procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 36 jednostkach kontrolowanych,

- nieprzestrzeganie ustanowionych procedur wewnętrznej kontroli finansowej – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 21 jednostkach kontrolowanych,

- nierealizowanie przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego obowiązku kontroli podległych jednostek organizacyjnych w zakresie przestrzegania przez te jednostki wewnętrznych procedur kontroli finansowej,

- niedostosowanie regulacji organizacyjnych do obowiązujących przepisów prawa, a także rozbieżność między takimi regulacjami, a rozwiązaniami stosowanymi w praktyce (nieprawidłowość dotyczyła z reguły stosowanych zasad obsługi finansowej i księgowej podległych jednostek organizacyjnych oraz zasad prowadzenia gospodarki finansowej instytucji kultury),

- niepowoływanie zastępców wójtów (burmistrzów), zagrażające ciągłości funkcjonowania gmin podczas nieobecności wójtów.

 

Podczas kontroli kompleksowej gminy Tykocin stwierdzono, że z pominięciem procedur zamówień publicznych zakupiono u jednego dostawcy paliwo na potrzeby Urzędu Miejskiego i Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej na kwotę 591.383,31 zł. Właścicielka Stacji, w której dokonywane były zakupy paliwa była jednocześnie pracownikiem Zakładu zatrudnionym na stanowisku magazyniera. Z jej zakresu czynności wynikało m.in., iż odpowiada za prowadzenie ewidencji zakupu i sprzedaży paliwa dla potrzeb rozliczeń podatku VAT. Zakup paliwa ewidencjonowany był bezpośrednio w koszty, zaś na koniec każdego kwartału przeprowadzana była jego inwentaryzacja w drodze spisu z natury. Jak ustalono, magazynier (właściciel stacji) w trakcie inwentaryzacji każdorazowo pełniła funkcję członka komisji inwentaryzacyjnej. Zakres czynności wykonywanych przez magazyniera w związku z ewidencją zakupu i ustalaniem stanu paliwa stanowił istotny element ryzyka przy uwzględnieniu faktu zamawiania u tego pracownika dostaw paliwa. Przypisanie wskazanych czynności w ramach gospodarki finansowej Zakładu i utrzymywanie tego stanu mimo dokonywania u pracownika zakupów paliwa świadczyło o nieprawidłowej organizacji systemu kontroli finansowej przez kierownika Zakładu, a w szczególności o nieprzestrzeganiu standardów dotyczących środowiska wewnętrznego kontroli, zarządzania ryzykiem oraz monitorowania i oceny systemu.

W wystąpieniu pokontrolnym skierowanym do Burmistrza Tykocina zalecono zobowiązanie kierownika GZGKiM do przeprowadzenia zmian organizacyjnych polegających na odebraniu pracownikowi Zakładu, będącemu jednocześnie właścicielem stacji paliw, w której Zakład dokonuje zakupów, zadań związanych z ewidencją zakupu paliwa oraz ustalaniem jego stanu w drodze inwentaryzacji, a także zlecenie dostawy paliwa do pojazdów Urzędu Miejskiego wykonawcy wybranemu na zasadach określonych przepisami Prawa zamówień publicznych oraz zobowiązanie do przeprowadzenia postępowania na wyłonienie wykonawcy dostaw paliwa kierownika GZGKiM.

Poza tym, kontrola prawidłowości organizacji i funkcjonowania wewnętrznej kontroli finansowej w Urzędzie Miejskim w Tykocinie, w świetle przepisów art. 47 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych oraz „Standardów kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych” ogłoszonych Komunikatem Ministra Finansów z dnia 30 czerwca 2006 r., wykazała że w Instrukcji obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych – obowiązującej także w odniesieniu do jednostek organizacyjnych obsługiwanych księgowo przez Urząd – nie określono zasad obiegu dokumentów dotyczących realizacji przez Urząd dochodów niepodatkowych (m.in. za najem lokali użytkowych), dochodów własnych Urzędu jako jednostki budżetowej oraz przychodów Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z tytułu realizacji usług. Z przywołanych wyżej regulacji prawnych wynika, że kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest zobowiązany do zorganizowania odpowiedniego systemu kontroli wewnętrznej w swojej jednostce. Wykonywanie kontroli powinno mieć oparcie w procedurach ustalonych w formie pisemnej. Procedury te powinny być opracowane z uwzględnieniem zadań, struktury organizacyjnej i kadrowej jednostki i ustalać drogę obiegu dokumentów związanych ze wszystkimi procesami zachodzącymi w jednostce, w tym dotyczącymi pobierania i gromadzenia środków publicznych.

Brak odpowiedniej organizacji systemu kontroli finansowej stwierdzono także w zakresie przypisania pracownikom obowiązków dotyczących wykonywania kontroli funkcjonalnej. Ustalono, iż dokumenty finansowo-księgowe pod względem merytorycznym zatwierdzane były m.in. przez architekta gminy, kierownika USC, pracownika księgowości, kasjera, inspektora ds. budownictwa. Fakt powierzenia czynności w zakresie zatwierdzania dowodów księgowych pod względem merytorycznym nie wynikał z zakresów czynności wymienionych pracowników. Ponadto, nie był załączony do Instrukcji obiegu dokumentów... wykaz osób uprawnionych do sprawdzania dowodów pod względem merytorycznym. Na gruncie art. 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych i Standardów kontroli finansowej… wymagane jest, aby przekazanie takich zadań następowało w formie pisemnej, a ich przyjęcie zostało formalnie potwierdzone - standardy A.3 Struktura organizacyjna, A.5 Powierzenie uprawnień, C.12 Zatwierdzanie (autoryzacja) operacji finansowych i C.13 Podział obowiązków.

Natomiast w odniesieniu do kontroli formalno-rachunkowej w Instrukcji określono, że osobami upoważnionymi do zatwierdzania dowodów księgowych jest główny księgowy i pracownicy księgowości. Kompetencje w tym zakresie nie wynikały z zakresów czynności osób, które w praktyce czynności te wykonywały (dwóch pracowników księgowości), jak również do Instrukcji nie załączono wykazu osób uprawnionych.

W trakcie kontroli pozostałych zagadnień mających wpływ na prawidłowość opracowania zakresów czynności pracowników zatrudnionych w Referacie Finansowym stwierdzono brak zapisów dotyczących ustalenia zastępstwa w przypadku nieobecności poszczególnych pracowników (za wyjątkiem osoby pełniącej funkcję kasjera). Regulacje w tym zakresie są wymagane ze względu na konieczność zapewnienia ciągłości działania jednostki – standard C.17 Ciągłość działalności.

 

W następstwie kontroli problemowej w Zespole ds. Przedszkoli w Siemiatyczach stwierdzono, że został on utworzony w formie zakładu budżetowego, którego przedmiotem działalności była obsługa administracyjno-gospodarcza i finansowo-księgowa przedszkoli prowadzonych przez miasto Siemiatycze. Statut zakładu w zakresie gospodarki finansowej stanowił jedynie, że jest ona prowadzona na zasadach określonych dla zakładów budżetowych. W podstawowych aktach organizacyjnych nie znalazły się żadne postanowienia dotyczące źródeł gromadzenia przez Zespół przychodów własnych. Zespół wykazywał w sprawozdaniach po stronie przychodów praktycznie wyłącznie dotację z budżetu miasta (za 2006 rok – 319.044,12 zł, podczas gdy pozostałe przychody wyniosły 52,85 zł).

Funkcjonowanie Zespołu w formie zakładu budżetowego było niezgodne z przepisami zawartymi obecnie w art. 24 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy o finansach publicznych w związku z brakiem możliwości pokrywania kosztów działalności z przychodów własnych. Zespół posiadał charakter jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej w rozumieniu art. 5 ust. 9 ustawy o systemie oświaty, nie przysługiwało mu zatem prawo do finansowania z pominięciem ograniczenia nałożonego przepisem art. 24 ust. 7 ustawy o finansach publicznych (ograniczenie to, zgodnie z ustawą o systemie oświaty, nie ma zastosowania jedynie w stosunku do działających w tej formie szkół i przedszkoli), jak również dotowanie o charakterze podmiotowym.

     Kontrola wykazała także, że w badanym okresie udzielano z budżetu miasta jednej, wspólnej dotacji dla Zespołu i obsługiwanych przedszkoli, bez określenia jej wysokości poszczególnym zakładom budżetowym. Podziału dotacji na poszczególne zakłady budżetowe dokonywał główny księgowy i dyrektor Zespołu przy udziale i akceptacji dyrektorów obsługiwanych przedszkoli. Gospodarka finansowa Zespołu i obsługiwanych przedszkoli prowadzona była przy wykorzystaniu jednego rachunku bankowego oraz objęta była wspólnym planowaniem i sprawozdawczością, co naruszało podstawowe zasady funkcjonowania odrębnych jednostek sektora finansów publicznych działających w formie zakładu budżetowego.

         Na podstawie ustaleń kontroli skierowano do Burmistrza pismo, w którym wskazano na konieczność podjęcia niezwłocznych działań w celu zmiany zasad finansowania przedszkoli i formy funkcjonowania jednostki obsługi.

 

W trakcie kontroli gminy Zawady stwierdzono, że referat finansowy Urzędu Gminy prowadzi obsługę finansowo-księgową wszystkich jednostek organizacyjnych gminy. Statut GOPS oraz Biblioteki Publicznej zawierają postanowienia o prowadzeniu obsługi finansowo-księgowej przez Urząd Gminy. Jednakże pracownikom referatu nie zostały powierzone w zakresach obowiązków zadania dotyczące prowadzenia obsługi finansowo-księgowej tych jednostek. Takich unormowań nie zawierał także Regulamin Organizacyjny Urzędu.

W dokumentach organizacyjnych Zespołu Szkół w Zawadach (aktualnie jedynej jednostki oświatowej prowadzonej przez gminę) nie zawarto postanowień odnośnie prowadzenia obsługi finansowo-księgowej przez Urząd Gminy. W praktyce ewidencję Zespołu prowadził pracownik zatrudniony w Urzędzie na stanowisku głównego księgowego szkół, podległy bezpośrednio Wójtowi. Zwrócenia uwagi wymaga, że przy uwzględnieniu przepisów art. 45 i 47 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych i „Standardów kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych” ogłoszonych komunikatem Nr 13 Ministra Finansów z dnia 30 czerwca 2006 r., wskazujących na szczególną rolę głównego księgowego w funkcjonowaniu systemu kontroli wewnętrznej jednostki (w zakresie powierzonym przez kierownika jednostki), oraz faktu, iż w praktyce pracownik prowadzi ewidencję jednej tylko jednostki budżetowej, nie ma uzasadnienia, aby był on zatrudniony w Urzędzie na stanowisku „główny księgowy szkół”, zamiast w Zespole Szkół, przez kierownika jednostki której ewidencję księgową prowadzi.

         Badanie organizacji obsługi finansowo-księgowej jednostek organizacyjnych wykazało, że ich odrębność jako podmiotów sektora finansów publicznych nie została należycie uwidoczniona. Zgodnie z obowiązującą Instrukcją obiegu dokumentów, osobami upoważnionymi do zatwierdzenia dowodów księgowych pod względem merytorycznym są: wójt, sekretarz, dyrektorzy i kierownicy jednostek budżetowych oraz pracownicy na samodzielnych stanowiskach. Ustalono, że w okresie objętym kontrolą dowody księgowe Gminnej Biblioteki Publicznej oraz GOPS były zatwierdzane pod względem merytorycznym przez Wójta.

Stwierdzono, że Instrukcja odnosi się do sprawdzania prawidłowości dokumentów, natomiast nie zawiera postanowień w zakresie zatwierdzania do wypłaty dokumentów poszczególnych jednostek. W praktyce dokumenty zatwierdzane do wypłaty były przez Wójta Gminy. Kierownik GOPS oraz dyrektor Gminnej Biblioteki Publicznej nie zostali wymienieni w Instrukcji jako osoby uprawione do zatwierdzania dowodów do wypłaty i nie wykonywali tych czynności. Rola kierownika GOPS oraz p.o. Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej ograniczona była (w niektórych przypadkach) do sprawdzania dokumentów pod względem merytorycznym, ponieważ, jak wyżej wskazano, kontroli tej dokonywał Wójt. W okresie objętym badaniem prowadzony był wspólny rachunek dla Urzędu i GOPS, natomiast Biblioteka posiadała wyodrębniony rachunek bankowy. W 2007 r. utworzono rachunek bankowy dla GOPS, jednakże z ustaleń kontroli wynika, że dokumenty do wypłaty zatwierdzane były nadal przez Wójta Gminy. Poza tym, ujawniono brak należytej realizacji obowiązków w zakresie planowania i sprawozdawczości przez kierowników jednostek objętych obsługą w Urzędzie.

            Zorganizowanie w Urzędzie obsługi finansowo-księgowej jednostek organizacyjnych nie może prowadzić do zniesienia podstawowych obowiązków spoczywających na kierownikach tych jednostek, w tym m.in. odpowiedzialności za gospodarkę finansową, dysponowania środkami przyznanymi w planie finansowym, wykonywania zadań w zakresie kontroli finansowej.

         Kontrolowanej jednostce zalecono m.in. spowodowanie należytego funkcjonalnego wyodrębnienia gminnych jednostek organizacyjnych, jako jednostek sektora finansów publicznych, poprzez: zaniechanie przez Wójta zatwierdzania dowodów księgowych dotyczących realizacji planów finansowych tych jednostek, umożliwienie kierownikom jednostek dysponowania wydzielonymi dla tych jednostek rachunkami bankowymi, zaniechanie przez Wójta podpisywania jednostkowych sprawozdań finansowych i budżetowych tych jednostek, zaniechanie obejmowania GOPS wspólną sprawozdawczością z Urzędem Gminy, zapewnienie, aby wszystkie jednostki organizacyjne działały na podstawie planów finansowych.

 

         W 5 gminach wiejskich i 1 gminie miejskiej ustalono, że nie zostało obsadzone stanowisko zastępcy wójta (burmistrza) gminy. Nieobsadzenie stanowiska zastępcy wójta tworzy sytuację zagrażającą ciągłości funkcjonowania jednostki podczas nieobecności wójta gminy. Z uwagi na liczbę mieszkańców, stosownie do postanowień art. 26a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w kontrolowanych gminach mógł być powołany jeden zastępca wójta. Należy wskazać, że dodany do ustawy art. 28g, mający zastosowanie począwszy od obecnej kadencji organów gminy, określa w sposób jednoznaczny zasady kierowania gminą w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta (m.in. spowodowanej niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni). Zadania i kompetencje wójta przejmuje wówczas jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy.

 

2. W zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych i realizacji obowiązków sprawozdawczych:

- ewidencjonowanie operacji gospodarczych bez zachowania systematyki lub chronologii zapisów (określonych ustawą o rachunkowości, przepisami dotyczącymi szczególnych zasad rachunkowości jednostek sektora finansów publicznych lub postanowieniami zakładowych planów kont), prowadzące do zniekształcenia obrazu sytuacji majątkowej i finansowej oraz wyniku finansowego (w tym wyniku budżetu) kontrolowanej jednostki – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 36 jednostkach kontrolowanych,

- dokonywanie zapisów księgowych nieodzwierciedlających stanu rzeczywistego – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 23 jednostkach kontrolowanych,

- nieprawidłowe stosowanie klasyfikacji budżetowej dochodów i wydatków budżetowych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 30 jednostkach kontrolowanych,

- nieprowadzenie wszystkich wymaganych ksiąg rachunkowych, w tym zestawień obrotów i sald, kont ksiąg pomocniczych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 18 jednostkach kontrolowanych,

- dokonywanie zapisów księgowych na podstawie dowodów księgowych niespełniających wymogów ustawy o rachunkowości, w tym niemających uzasadnienia dowodów „Polecenie księgowania”, nieprawidłowo sporządzonych dowodów zbiorczych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 16 jednostkach kontrolowanych,

- niesporządzanie wymaganych jednostkowych sprawozdań budżetowych oraz sprawozdań finansowych przez urząd jednostki samorządu terytorialnego i podległe jednostki organizacyjne, powodowane z reguły przyjęciem niezgodnego z prawem modelu skoncentrowanej obsługi finansowo-księgowej gminnych jednostek organizacyjnych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 20 jednostkach kontrolowanych,

- nieprawidłowe prezentowanie danych w poszczególnych częściach sprawozdań, w tym bilansów, rachunków zysków i strat, a także wykazywanie w sprawozdaniach budżetowych danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ksiąg rachunkowych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 15 jednostkach kontrolowanych,

- nieujmowanie w księgach rachunkowych wszystkich zobowiązań lub należności jednostki – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 17 jednostkach kontrolowanych,

- nieprawidłowe wykazywanie w sprawozdaniach Rb-PDP skutków obniżenia górnych stawek podatkowych oraz udzielonych ulg, odroczeń, umorzeń i zwolnień, w tym mające negatywne skutki finansowe dla budżetów gmin – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 19 kontrolowanych gminach,

- dokonywanie księgowego przypisu podatków mimo niedoręczenia decyzji wymiarowych lub niezłożenia deklaracji podatkowych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 7 kontrolowanych gminach.

 

W wyniku kontroli sprawdzającej wykonanie wniosków pokontrolnych przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Trzcianne stwierdzono szereg istotnych nieprawidłowości w zakresie rachunkowości, wskazujących na nieprzestrzeganie podstawowych zasad prowadzenia ksiąg rachunkowych oraz sporządzania sprawozdawczości. Charakter stwierdzonych po raz kolejny nieprawidłowości w sferze rachunkowości świadczył o niewłaściwym wykonywaniu obowiązków przez skarbnika gminy, (skarbnik gminy został odwołany ze stanowiska przez Radę Gminy w związku z wynikami kontroli RIO).

Ustalenia kontroli wykazały m.in., iż dane wykazane w sporządzonych za 2006 rok sprawozdaniach budżetowych i finansowych były niezgodne z ewidencją księgową na ogólną kwotę 3.565.926,45 zł. Przy czym stwierdzono także, że dane zawarte w księgach rachunkowych nie odpowiadały w większości stanowi rzeczywistemu, ustalonemu przez kontrolującego. W zakresie danych zawartych na podstawie ksiąg rachunkowych w bilansie budżetu stwierdzono rozbieżności, ze stanem rzeczywistym ustalonym przez kontrolującego, w poszczególnych pozycjach na kwotę 1.003.515,52 zł, w tym w zakresie stanu środków pieniężnych, należności, zobowiązań, innych pasywów oraz aktywów netto budżetu. Ponadto do wydatków budżetu zaliczono kwotę 50.000 zł niewykorzystanych środków na wydatki, przekazaną przez jednostkę budżetową na rachunek depozytowy Urzędu, z pominięciem uchwalenia wydatków niewygasających.

 

W ramach kontroli prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych przez Urząd Miejski w Ciechanowcu przeanalizowano zapisy księgowe dotyczące realizowanych w latach 2004-2007 sześciu projektów objętych dofinansowaniem ze środków Unii Europejskiej o łącznej wartości wydatków kwalifikowalnych 11.685.483,70 zł. W wyniku przeprowadzonego badania ustalono, że przyjęty sposób ujmowania operacji dotyczących realizowanych projektów na kontach syntetycznych budżetu nie dawał możliwości ustalenia w poszczególnych latach wyniku na operacjach z udziałem środków pomocowych dotyczących poszczególnych projektów. Wynikało to z niewłaściwego ewidencjonowania operacji lub ich nie ujmowania w ogóle na kontach przewidzianych przepisami prawa dla księgowania operacji objętych finansowaniem ze środków UE, tj. kontach 907 „Dochody z funduszy pomocowych”, 908 „Wydatki z funduszy pomocowych” i 967 „Fundusze pomocowe”. Stwierdzono, że w ewidencji budżetu otrzymane płatności z funduszy pomocowych były odnoszone na konto 901 „Dochody budżetu”, a wydatki podlegające finansowaniu ze środków funduszy pomocowych na konto 902 „Wydatki budżetu”. Dochody i wydatki ze środków funduszy pomocowych, ujęte na kontach 901 i 902, na koniec roku były przenoszone na konto 961 „Niedobór lub nadwyżka budżetu”, co powodowało, iż konto 967 na koniec poszczególnych lat nie wykazywało żadnego salda.

Na podstawie analizy dokumentów źródłowych dotyczących poszczególnych projektów ustalono, że rzeczywisty wynik na operacjach z udziałem środków pomocowych za 2005 rok wynosił minus 2.699.742,10 zł. Wynik ten powinien wynikać z przeniesienia dochodów i wydatków poszczególnych projektów na konto 967. W przypadku prawidłowej ewidencji dochodów (konto 907 zamiast 901) i wydatków (konto 908 zamiast 902) finansowanych ze środków pomocowych, konto 967 na koniec 2005 r. wykazywałoby saldo strony Wn w kwocie 2.699.742,10 zł. Natomiast rzeczywisty wynik budżetu za 2006 r. na operacjach z udziałem środków pomocowych, w przypadku prawidłowo prowadzonej ewidencji księgowej projektów, powinien wynosić plus 1.005.471,41 zł, a saldo Wn konta 967 na koniec 2006 r. – 1.713.464,14 zł. Błędne zapisy księgowe dotyczące operacji objętych dofinansowaniem powodowały jednoczesne zniekształcenie obrotów i sald kont 960 „Skumulowana nadwyżka lub niedobór na zasobach budżetu” oraz 961, np. saldo Wn konta 960 na koniec 2006 roku wynosiło 5.091.738,94 zł, zamiast 2.372.803,39 zł.

Opisane nieprawidłowości w ewidencji operacji dotyczących realizowanych projektów wystąpiły także w księgach 2007 roku (w tym także w zakresie stosowanej klasyfikacji budżetowej dochodów). W trakcie czynności kontrolnych zostały dokonane księgowania korygujące, mające na celu doprowadzenie ewidencji księgowej do zgodności ze stanem rzeczywistym i treścią ekonomiczną poszczególnych kont w ewidencji budżetu.

 

W sferze prowadzenia ewidencji księgowej przez Urząd Miasta w Siemiatyczach stwierdzono istotne nieprawidłowości naruszające przepisy ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych, polegające w szczególności na:

a) niedokonaniu w 2006 roku w prowadzonej ewidencji analitycznej rozrachunków z dostawcami zmiany wierzyciela, wynikającej z umowy cesji wierzytelności w kwocie 1.135.756,27 zł,

b) niewyksięgowaniu w 2006 roku z konta 080 „Inwestycje (środki trwałe w budowie)” na konto 011 „Środki trwałe” uzyskanego efektu inwestycyjnego, dotyczącego odebranych jako zakończone robót związanych z inwestycją „Modernizacja i rozbudowa systemu oświetlenia ulicznego oraz budowa nowych punktów świetlnych na terenie Miasta Siemiatycze” o wartości 1.217.126,62 zł. Końcowego odbioru robót dokonano dnia 12 czerwca 2006 roku. Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 080, saldo strony Wn tego konta oznacza koszty inwestycji niezakończonych, a zatem nie miało uzasadnienia pozostawianie na nim nakładów dotyczących inwestycji zakończonej i odebranej,

c) ewidencjonowaniu kredytu długoterminowego zaciągniętego w kwocie 500.000 zł na koncie 260 „Zobowiązania finansowe”, zamiast na koncie 134 „Kredyty bankowe”, jak to wynika z zasad funkcjonowania tego konta zawartych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów,

d) niezgodności między saldem konta 030/0 „Długoterminowe aktywa finansowe (PK Spółka z o.o.)” a wynikającą z dokumentów organizacyjnych spółki wartością udziałów. Saldo tego konta na dzień 31 grudnia 2006 r. wynosiło 14.614.248,96 zł. Ustalono, że na dzień 31 grudnia 2006 roku różnica wynosiła 5.439.251,04 zł i wynika z faktu, iż na koncie 030 ujmowano wartość majątku wnoszonego do spółki przez Gminę. Stosownie do zasad funkcjonowania tego konta, zawartych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów, jego saldo winno oznaczać wartość udziałów przypadających gminie w spółce, a nie wartość wniesionego majątku.

Kontrolowanej jednostce zalecono m.in. wyksięgowanie z konta 080 salda nakładów inwestycyjnych dotyczących inwestycji zakończonej i odebranej, ewidencjonowanie zaciągniętych kredytów na koncie 134, wyeliminowanie rozbieżności między wartością udziałów gminy w Przedsiębiorstwie Komunalnym a saldem konta 030/0.

 

Badając prawidłowość sporządzania sprawozdawczości finansowej przez Urząd Miasta Brańsk w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowych zasad rachunkowości oraz planów kont… ustalono, że w bilansie z wykonania budżetu gminy sporządzonym na dzień 31 grudnia 2006 roku wykazano nadwyżkę budżetową za 2006 rok w kwocie 165.854,65 zł. Stan nadwyżki został wykazany prawidłowo, jednakże nie wypełniono pozycji bilansu II.1.2 „Niedobór budżetu”, gdzie należało wstawić kwotę (-)303.860,36 zł wynikającą z salda konta 961 oraz pozycji II.1.4 „Wynik na funduszach pomocowych”, gdzie należało wstawić kwotę (+)469.715,01 zł będącą różnicą pomiędzy wykonanymi dochodami i wydatkami ze środków funduszy pomocowych. Natomiast w pozycji II.4 „Fundusze pomocowe (bez pozycji I.4)”, zamiast „0” należało wykazać kwotę (-)796.007 zł, odzwierciedlającą stan funduszy pomocowych bez wyniku na funduszach pomocowych. Z kolei w pozycji bilansu II.6 „Skumulowana nadwyżka lub niedobór na zasobach budżetu” wstawiono kwotę
(-)2.545.658,45 zł, zamiast kwoty (-)1.749.651,45 zł będącej saldem konta 960 „Skumulowana nadwyżka lub niedobór na zasobach budżetu”.

W trakcie kontroli Skarbnik Miasta Brańsk złożyła do Regionalnej Izby Obrachunkowej korektę bilansu, eliminującą wskazane nieprawidłowości w zakresie sposobu prezentacji danych.

 

W wyniku kontroli prowadzenia rachunkowości przez Teatr Dramatyczny w Białymstoku ustalono, że instytucja ta niezgodnie z przepisami art. 36 ust. 1 i art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o rachunkowości w zw. z art. 29 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej księgowała operacje dotyczące finansowania inwestycji i rozliczeń międzyokresowych przychodów, co miało istotny wpływ na planowanie i poziom przychodów, wynik za dany rok oraz rzetelne i jasne przedstawienie sytuacji majątkowej i finansowej:

- w planie przychodów Teatru, poza przychodami w postaci wpływów, były przyjmowane przychody przeniesione w danym roku z rozliczeń międzyokresowych przychodów na pozostałe przychody operacyjne, w wysokości przypadającej na dany rok amortyzacji środków trwałych zakupionych z dotacji lub otrzymanych nieodpłatnie. Przychody z tego tytułu nie wystąpiłyby w przypadku prowadzenia rachunkowości zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o rachunkowości. W rzeczywistości, pozostałe przychody operacyjne (odpowiadające odpisom amortyzacyjnym) na 2005 r. zaplanowano w kwocie 124.600 zł, a wykonano w wysokości 146.602,30 zł, zaś plan 2006 r. w tej pozycji przychodów wyniósł 248.500 zł, a wykonanie 179.013,59 zł,

- wystąpiło zniekształcenie funduszu instytucji i stanu rozliczeń międzyokresowych przychodów; z analizy zapisów na koncie 800 „Fundusz instytucji kultury” i 840 „Rozliczenie międzyokresowe przychodów”, wynikało, że :

a) na koniec 2005 r., w związku z naruszeniem art. 41 ustawy o rachunkowości, fundusz instytucji był zaniżony, a stan rozliczeń międzyokresowych przychodów zawyżony o 2.810.345,95 zł,

b) na koniec 2006 r. fundusz instytucji kultury został zaniżony o 3.125.903,75 zł, a stan rozliczeń międzyokresowych zawyżony o tę kwotę,

- w związku ze zwiększaniem w każdym roku obrotowym pozostałych przychodów operacyjnych o równowartość amortyzacji od środków trwałych otrzymanych nieodpłatnie (prawo wieczystego użytkowania gruntów) lub zakupionych z przyznanych na ten cel dotacji celowych, wynik finansowy 2005 r. został zawyżony o 146.602,30 zł, a wynik 2006 r. o 179.013,59 zł.

          Badanej jednostce zalecono m.in. skorygowanie w księgach rachunkowych 2007 r. wadliwych stanów funduszu instytucji kultury i rozliczeń międzyokresowych poprzez wystornowanie zapisów strony Wn konta 840 i odpowiadających tym zapisom pozostałych przychodów operacyjnych (równowartość amortyzacji od środków trwałych nieodpłatnie otrzymanych i nabytych za środki z dotacji) oraz przeniesienie salda konta 840 na zwiększenie funduszu instytucji kultury, a także dokonanie zmian w planie przychodów na 2007 r. w formie pomniejszenia w tym planie pozostałych przychodów operacyjnych wynikających z rocznej amortyzacji od nieodpłatnie otrzymanych i nabytych z dotacji środków trwałych.

 

W wyniku kontroli prawidłowości wykazywania danych w sprawozdaniu Rb-PDP o podstawowych dochodach podatkowych przez Urząd Gminy Zawady ustalono, że w sprawozdaniu za okres 2006 roku kontrolowana jednostka nieprawidłowo wykazała skutki wynikające z udzielonych ulg i zwolnień (kolumna 4 sprawozdania). Nieprawidłowość polegała na zaniżeniu w sprawozdaniu skutków, wynikających w szczególności z dokonanych przez Radę Gminy zwolnień przedmiotowych w podatku od nieruchomości, na łączną kwotę 592.940 zł. W związku z korektą sprawozdania oszacowano, że gmina Zawady otrzymała z budżetu państwa na podstawie danych tego sprawozdania część wyrównawczą subwencji ogólnej w kwocie nienależnej w wysokości 505.146 zł.

 

3. W zakresie inwentaryzacji:

- przeprowadzanie inwentaryzacji finansowych i rzeczowych składników majątkowych w sposób nieodpowiadający przepisom ustawy o rachunkowości i wewnętrznym instrukcjom oraz zaniechanie rozliczenia inwentaryzacji w księgach rachunkowych tego roku, na który przypadał termin inwentaryzacji – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 18 jednostkach kontrolowanych.

 

W trakcie kompleksowej kontroli gminy Tykocin stwierdzono, że zarządzeniem wewnętrznym Nr 5/06 Burmistrza Tykocina z dnia 24 listopada 2006 r. powołany został zespół spisowy do przeprowadzenia inwentaryzacji okresowej materiałów i wyrobów gotowych w Gminnym Zakładzie Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Tykocinie w terminie od 27 listopada do 20 grudnia 2006 r. Inwentaryzację należało przeprowadzić według stanu na 30 listopada 2006 r., zaś na osoby powołane w skład zespołu nałożono pełną odpowiedzialność za właściwe oraz zgodne z obowiązującymi przepisami przeprowadzenie spisu z natury. Według protokołu rozliczeń wyników inwentaryzacji, sporządzonego przez zespół spisowy w dniu 15 grudnia 2006 r., oraz przedłożonych dokumentów, tj. arkuszy spisowych i ewidencji analitycznej prowadzonej do kont 310 „Materiały” i 600 „Wyroby gotowe” różnic ilościowych nie stwierdzono. Różnice wartościowe stanowiły nadwyżkę na kwotę 0,07 zł.

W wyniku kontroli nakładów poniesionych na budowę wodociągu Rzędziany – Radule – Leśniki ujętych na koncie 080 ustalono, że materiały budowlane, zgodnie z wyjaśnieniami kierownika Zakładu i pracownika zatrudnionego na stanowisku magazyniera GZGKiM, zużyte w okresie od miesiąca września do grudnia 2006 r., zostały rozchodowane jednorazowo w dniu 29 grudnia 2006 r. na kwotę 35.916,03 zł na podstawie wystawionego dokumentu RW. Został on wystawiony przez magazyniera, a zatwierdzony przez kierownika Zakładu. Odbiór materiałów budowlanych został pokwitowany przez pracownika Zakładu w dniu 29 grudnia 2006 r., tj. w dniu wystawienia dowodu RW. Na podstawie listy obecności ustalono, że w dniach 22 i 27-29 grudnia 2006 r. pracownik ten przebywał na urlopie wypoczynkowym.

Ustalenia kontroli wskazują na nierzetelność przeprowadzenia spisu z natury. Przy założeniu, że materiały budowlane były wydawane od września 2006 r. do czasu przeprowadzenia inwentaryzacji, tj. do dnia 20 grudnia 2006 r., to w celu zdjęcia ich z ewidencji księgowej należało wystawiać dowody RW. Skoro nie były wystawiane dowody RW, materiały nie mogły być zdjęte z ewidencji księgowej. Zatem, prawidłowo przeprowadzony spis z natury powinien był wykazać niedobór materiałów wydanych w tym okresie w stosunku do ich stanu ewidencyjnego. Brak niedoborów przesądza, że spis w magazynie nie był podstawą sporządzenia okazanej kontrolującemu dokumentacji inwentaryzacyjnej, lecz sporządzoną ją na podstawie ewidencji prowadzonej przez magazyniera.

 

         W wyniku kontroli wykonywania obowiązków w zakresie inwentaryzacji w Urzędzie Gminy Korycin ustalono, iż w jednostce wystąpiły należności na sumę 2.431,87 zł, podlegające, na mocy art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o rachunkowości, inwentaryzacji w drodze potwierdzenia sald. Należności te zostały zinwentaryzowane przez badaną jednostkę metodą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji realnej wartości tych składników.

W zakresie prawidłowości przeprowadzenia inwentaryzacji drogą spisu z natury stwierdzono, iż nie przestrzegano uregulowań wewnętrznych; m.in. arkusze spisu z natury nie zostały oznaczone w sposób uniemożliwiający ich zamianę, na arkuszach spisu z natury bezpośrednio pod ostatnią pozycją nie zamieszczono informacji o ilości zawartych w nim pozycji. Ponadto protokoły z likwidacji nie zostały zatwierdzone przez Wójta Gminy. Wymóg zatwierdzenia dokumentów likwidacyjnych przez kierownika jednostki wynikał z instrukcji obiegu dowodów księgowych.

Stwierdzono ponadto, że obowiązująca w Urzędzie instrukcja inwentaryzacyjna została wprowadzona zarządzeniem Wójta z dnia 31 sierpnia 2000 r. i nie była aktualizowana. Zapisy dotyczące częstotliwości przeprowadzania inwentaryzacji środków trwałych, tzw. „milczącego potwierdzania salda” oraz wymogu inwentaryzacji zobowiązań w drodze potwierdzania salda odbiegały od aktualnie obowiązujących przepisów art. 26 ustawy o rachunkowości; oprócz tego, instrukcja w swej treści odwoływała się do nieobowiązującego także w czasie jej opracowania rozporządzenia Ministra Finansów z 15 stycznia 1991 r. w sprawie zasad prowadzenia rachunkowości.

 

Nieprawidłowości w sferze inwentaryzacji rzeczowych aktywów trwałych ujawniono w trakcie kontroli gminy Zabłudów. W kwestii inwentaryzacji Burmistrz Zabłudowa wydał dwa zarządzenia z dnia 15 grudnia 2005 r., w których postanowił objąć inwentaryzacją w drodze spisu z natury sprzęt i wyposażenie w Urzędzie Miejskim i MOPS, zaś inwentaryzacją poprzez weryfikację grunty, budynki i budowle we wszystkich jednostkach budżetowych gminy.

Ustalono, iż takie składniki majątkowe, jak samochody strażackie, dostawcze i osobowe, maszyny i urządzenia ogólnego stosowania (np. agregaty, kotły centralnego ogrzewania) zostały zinwentaryzowane drogą weryfikacji danych ujętych na koncie 011 „Środki trwałe”, z uzasadnieniem, iż dostęp do tych obiektów jest utrudniony. Należy zwrócić uwagę, że stosownie do § 5 ust. 7 obowiązującego wówczas oraz obecnie rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, w sposób określony w przyjętych przez jednostkę zasadach rachunkowości mogą być inwentaryzowane grunty, budynki i budowle. W odniesieniu do inwentaryzowania pozostałych składników majątkowych kontrolowana jednostka winna zatem postępować według zasad ustanowionych w art. 26 ustawy o rachunkowości. Podkreślenia przy tym wymaga, że poza wymienionymi zarządzeniami w badanej jednostce nie obowiązywały żadne inne regulacje wewnętrzne w sprawie przeprowadzania inwentaryzacji (np. w postaci instrukcji inwentaryzacyjnej). Z przepisów art. 26 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o rachunkowości wynika, że środki trwałe podlegają inwentaryzacji metodą spisu ich ilości z natury, metodą zaś porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami obejmuje się grunty oraz środki trwałe, do których dostęp jest znacznie utrudniony lub których spis z natury z przyczyn uzasadnionych nie był możliwy. W świetle tych regulacji ustawy za niewłaściwe należy uznać inwentaryzowanie drogą weryfikacji takich składników majątku, jak samochody, maszyny i urządzenia. Prawidłowo przeprowadzana inwentaryzacja jest jednym z podstawowych instrumentów służących ochronie i kontroli posiadanych zasobów majątkowych, z tego względu zasady jej przeprowadzania winny być objęte pisemnymi procedurami wewnętrznej kontroli finansowej w jednostce. Jak bowiem stanowi art. 47 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, kontrola finansowa w jednostkach sektora finansów publicznych dotyczy m.in. procesów związanych z gospodarowaniem mieniem.

 

4. W zakresie gospodarki pieniężnej i rozrachunków:

- niebieżące i nierzetelne prowadzenie raportów kasowych dla obrotu gotówkowego, a także niesporządzanie raportów kasowych mimo obrotu gotówką - nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 7 jednostkach kontrolowanych,

- realizowanie zapłaty na podstawie dowodów niepodanych procedurom wewnętrznej kontroli finansowej (niesprawdzonych merytorycznie, rachunkowo, niezatwierdzonych do wypłaty),

- niesprawowanie kontroli wewnętrznej nad obrotem gotówkowym,

- prowadzenie ewidencji na koncie rachunku bankowego budżetu z naruszeniem zasady dokonywania zapisów wyłącznie na podstawie wyciągów bankowych, skutkujące niezgodnością miedzy zapisami w księgach jednostki i księgach banku,

- niezachowywanie zasady czystości obrotów na koncie rachunku bankowego jednostki budżetowej,

- niezgodne ze stanem faktycznym wykazywanie w księgach rachunkowych stanu zobowiązań finansowych jednostki samorządu terytorialnego z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek,

- nieterminowe regulowanie zobowiązań, naruszające zasady gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 15 jednostkach kontrolowanych,

- bezprawne finansowanie zobowiązań jednostki środkami Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych bądź kwotami zabezpieczeń należytego wykonania umów o zamówienia publiczne,

- pokrywanie wydatków przez jednostkę budżetową bezpośrednio z uzyskanych dochodów, bez ich rozliczenia z budżetem jednostki samorządu terytorialnego.

 

Badanie prawidłowości operacji gotówkowych w Urzędzie Miejskim w Zabłudowie wykazało, iż nienależycie sprawowano kontrolę w odniesieniu do raportów kasowych. Ustalono, że stan gotówki w kasie w ciągu 2007 roku nie odzwierciedlał jej stanu rzeczywistego oraz był niezgodny z protokołem przekazania kasy, sporządzonym w związku ze zmianą na stanowisku kasjera. Różnica wynosiła 4.562,30 zł i była wynikiem ujęcia w 6 raportach kasowych jako rozchodu gotówki kwot, które faktycznie nie zostały z kasy wypłacone. Raporty kasowe były poddawane sprawdzeniu przez inspektora referatu finansowego Urzędu. W efekcie w kasie znajdowała się gotówka, której stan nie zgadzał się z ewidencją księgową prowadzoną na koncie 101 „Kasa” oraz nie miał odzwierciedlenia w raportach kasowych w rubrykach „stan gotówki poprzedni” i „stan gotówki obecny”.

 

W Urzędzie Gminy Zawady ujawniono prowadzenie ewidencji obrotu gotówką w raportach kasowych w sposób niezgodny z zasadami ustalonymi Instrukcją obiegi i kontroli dokumentów finansowo-księgowych oraz przepisem art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy o rachunkowości, nakazującym ewidencjonowanie operacji gotówką w tym samym dniu, w którym zostały dokonane; skutkiem wskazanych naruszeń było stwierdzenie niezgodności stanu gotówki w kasie z wykazanym w raporcie kasowym. Ustalono, że w okresie od sporządzenia ostatnich raportów (wykazujących brak gotówki w kasie) do dnia kontroli kasy 20 grudnia 2007 r. nastąpił przychód gotówki na podstawie czeków na łączną kwotę 67.742,72 zł. Na podstawie dowodów księgowych ustalono, że dokonano wypłat na łączną kwotę 63.876,30 zł, których nie ujęto do dnia przeprowadzenia kontroli w raportach kasowych. Z powyższego wynika, że gotówka w kasie powinna stanowić kwotę 3.866,42 zł. W wyniku kontroli kasy ustalono, że gotówka w kasie stanowiła kwotę 4.561,82 zł. Różnica stanowiła kwotę 695,40 zł. Ujawniono gotówkę rozchodowaną w raportach z listopada 2007 r. ale faktycznie nie wypłaconą w kwocie 751,38 zł, a po uwzględnieniu tej kwoty - niedobór w wysokości 55,98 zł, na który składała się kwota 48 zł wypłacona bez pokwitowania (według złożonych wyjaśnień) oraz niewyjaśniona kwota 7,98 zł.

Badanej jednostce rekomendowano wzmożenie nadzoru nad obrotem gotówkowym w kasie, w szczególności w zakresie bieżącego ujmowania w raportach kasowych przychodów i rozchodów gotówki, jak tego wymaga art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy o rachunkowości.

 

W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych przez Urząd Gminy Dobrzyniewo Duże stwierdzono nieprawidłowości naruszające wymogi ustawy o rachunkowości, rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości..., a także przepisów wewnętrznych, polegające m.in. na:

- dokonywaniu na koncie 133 „Rachunek budżetu” zapisów niemających podstawy w danych wyciągów bankowych, co polegało na zaewidencjonowaniu zapisem Wn 133 – Ma 134 „Kredyty bankowe” kwoty limitu kredytowego w rachunku bieżącym w kwocie 600.000 zł. Przykładowo, na koniec 2006 r. dokonanie tego zapisu spowodowało wykazanie w księgach niezgodnego z bankowym potwierdzeniem sald stanu środków pieniężnych (+)349.750,31 zł zamiast (-)250.249,69 zł; stan środków pieniężnych został w związku z tym nieprawidłowo wykazany w bilansie budżetu; saldo konta 133 zostało urealnione 30 września 2007 r. poprzez wyksięgowanie omawianego zapisu. Ponadto wskazania wymaga, że opisane księgowanie, nieposiadające treści ekonomicznej, spowodowało zniekształcenie stanu zadłużenia gminy wykazywanego w sprawozdaniu Rb-Z. Według stanu na 31 grudnia 2006 r. zadłużenie gminy z tytułu kredytów zostało zawyżone o kwotę 349.749,70 zł,

- ustaleniu nieprawidłowego wyniku budżetu za lata 2005 i 2006, w wyniku ujęcia pod datą 31 grudnia 2005 r., na podstawie polecenia księgowania, niezrealizowanych kasowo środków na realizację inwestycji w kwocie 148.018,50 zł, w tym: środki ZPORR 130.610 zł i budżetu państwa 17.408,50 zł. Należności ujęto zapisem Wn 224 „Rozrachunki budżetu” – Ma 901 “Dochody budżetowe”. Ustalono, że kwota 130.610 zł wpłynęła w dniu 27 marca 2006 r. (zapis Wn 133 - Ma 224) natomiast kwota 17.408,50 zł do dnia kontroli nie wpłynęła. W efekcie nieprawidłowego zapisu z 31 grudnia 2005 r. dochody budżetowe za 2005 r. zostały zawyżone o kwotę 148.018,50 zł, natomiast dochody 2006 roku zaniżono o 130.610 zł. Ponadto zaniżono skumulowany deficyt budżetu na koncie 960 „Skumulowana nadwyżka lub niedobór na zasobach budżetu”.

Kontrola obrotu gotówkowego w tej jednostce organizacyjnej ujawniła natomiast brak wymaganej przepisami wewnętrznymi kontroli dowodów kasowych – na podstawie dowodów niesprawdzonych pod względem merytorycznym oraz niezatwierdzonych do wypłaty wydatkowano w przyjętej próbie kwotę 93.706,79 zł (74,9% zbadanych rozchodów kasowych). Zaniechanie czynności kontroli wewnętrznej wskazuje na nierzetelne ponoszenie wydatków budżetowych.

 

Badanie prowadzenia ksiąg rachunkowych przez Urząd Miasta Brańsk wykazało szereg nieprawidłowości w zakresie ujmowania operacji na kontach służących ewidencjonowaniu obrotów na rachunkach bankowych (w tym także wynikających z zasad przyjętych w zakładowym planie kont). Przejawiały się one w szczególności w braku konta 133 „Rachunek bieżący budżetu”, braku konta syntetycznego, które stanowiłoby odbicie obrotów na rachunku podstawowym, braku powiązania między subkontem prowadzonym do konta 130 „Rachunek bieżący jednostki budżetowej” a wydatkami Urzędu jako jednostki budżetowej, księgowaniu operacji na koncie 130 niezgodnie z danymi wyciągów bankowych. Zmiany w zakresie organizacji ewidencji środków pieniężnych wprowadził zakładowy plan kont, obowiązujący w badanej jednostce od 2007 r. Przyjęte w nim zasady nie wykazują sprzeczności z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości i planów kont… Jego postanowienia nie były jednakże w pełni stosowane w 2007 roku – między innymi na koncie 130 w ewidencji Urzędu powielano zapisy dotyczące zasilenia w środki na wydatki innych jednostek budżetowych; wynikające stąd błędne operacje na kwotę 3.341.161,83 zł zostały wyksięgowane w trakcie kontroli.

Ustalenia dotyczące sposobu ewidencjonowania wydatków zrealizowanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Brańsku pozwoliły natomiast na stwierdzenie, że jednostka ta przeznaczała w okresie objętym kontrolą zrealizowane dochody na wydatki. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, jednostkami budżetowymi są takie jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Stwierdzono, że w 2006 r. w ewidencji księgowej MOPS wykazano realizację dochodów w kwocie 10.526,70 zł. W trakcie roku MOPS zrealizował wydatki w kwocie 1.473.547,85 zł. Na podstawie ewidencji do konta 223-2 w ewidencji budżetu ustalono, że w okresie objętym kontrolą zasilono rachunek MOPS kwotą środków na wydatki w wysokości 1.465.200 zł. W dniu 31 grudnia 2006 r. MOPS zwrócił do budżetu niewykorzystane środki w kwocie 2.178,85 zł, które ujęto w ewidencji budżetu jako „zwrot dotacji” na stronie Wn konta 223-2. Uznając kwotę 2.178,85 zł jako odprowadzenie dochodów do budżetu, na wydatki przeznaczono faktycznie kwotę 8.347,85 zł, będącą różnicą pomiędzy zasileniem rachunku w środki na wydatki, a zrealizowanymi wydatkami. Plan wydatków po zmianach zamknął się kwotą 1.473.547,85 zł. Kwota 10.526,70 w ewidencji budżetu została doksięgowana na podstawie dowodów PK zapisami Wn 902 – Ma 223-2 i Wn 223-2 – Ma 901. Ewidencja księgowa MOPS prowadzona była przez pracowników Urzędu.

 

Kontrola gospodarki finansowej Hajnowskiego Domu Kultury wykazała, że w badanym 2006 r. sumę obrotów rachunku podstawowego instytucji zwiększyła „pożyczka” w wysokości 10.000 zł przelana na ten rachunek z rachunku bankowego Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych. Powyższe miało miejsce 29 grudnia 2006 roku i spowodowane było niedoborem środków ma rachunku podstawowym - w dniu przelewu początkowy stan środków na tym rachunku wynosił 1.741,96 zł. Stwierdzono, iż „pożyczona” suma została zwrócona na rachunek ZFŚS w dniu 30 marca 2007 r. Kontrola wykazała także, iż w 2005 r. ze środków zgromadzonych na rachunku ZFŚS zapłacono zobowiązanie HDK w wysokości 7.393,20 zł wynikające z zakupu oleju opałowego (przelew miał miejsce w dniu 23 grudnia 2005 r.). Kwotę w tej wysokości na rachunek ZFŚS zwrócono z rachunku podstawowego w styczniu 2006 r. Poza tym, w dniu 22 czerwca 2005 r. ze środków ZFŚS opłacono fakturę za energię elektryczną na sumę 3.990,15 zł, którą zwrócono pod datą 29 lipca tego samego roku. Z ustaleń kontroli wynika, że także w 2004 r. z rachunku ZFŚS „pożyczane” były środki na sfinansowanie bieżącej działalności HDK. Świadczą o tym przelewy dokonane na rachunek Funduszu z rachunku podstawowego w dniach 14 stycznia i 24 lutego 2005 r. opisane jako „zwrot środków” o łącznej wartości 7.800 zł.

Opisane praktyki były nieuprawnione w świetle przepisów ustawy o finansach publicznych – wskazujących rodzaje środków publicznych oraz określających zasady ich gromadzenia i rozdysponowania przez jednostki sektora finansów publicznych. Poza tym, pozostawały one w sprzeczności z przepisami ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych, stanowiącymi, iż środki funduszu są gromadzone na odrębnym rachunku bankowym i mogą być przeznaczane wyłącznie na działalność socjalną. Naruszono też zasadę wyrażoną w przepisach art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z nią, wydatki publiczne powinny być dokonywane w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

 

W Urzędzie Miejskim w Goniądzu stwierdzono zobowiązania wobec Funduszu Świadczeń Socjalnych, które według stanu ksiąg rachunkowych na koniec 2006 roku wynosiły łącznie 283.339 zł w związku z niedokonywaniem w poprzednich latach przelewów na rachunek bankowy Funduszu równowartości naliczonych odpisów w stosunku do pracowników zatrudnionych w jednostkach oświaty obsługiwanych przez Urząd (nauczycieli oraz pracowników administracyjnych i obsługi). Nieutworzenie Funduszu dla pracowników jednostek oświatowych narusza interesy pracownicze tej grupy zatrudnionych w gminnych jednostkach organizacyjnych i prowadzi do nieuzasadnionej ich dyskryminacji. Stosownie do postanowienia art. 3 ust. 2 ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych pracodawcy prowadzący działalność w formach organizacyjno-prawnych jednostek sektora finansów publicznych tworzą Fundusz, bez względu na liczbę zatrudnianych pracowników. Do podstawowych zasad gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych, wyrażonych w art. 35 ustawy o finansach publicznych, należy, iż jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków, w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Zalecono kontrolowanej jednostce niezwłoczne przekazanie kwoty odpisów na ZFŚS.

 

Kontrola prawidłowości realizacji budżetu na rok 2006 gminy Kleszczele wykazała, że w gminie występowały problemy z zachowaniem płynności finansowej, co przejawiało się zwłaszcza brakiem możliwości terminowego regulowania zobowiązań. Z ustaleń kontroli wynika, że gmina posiadała na dzień 31 grudnia 2006 r. zobowiązania wymagalne w kwocie 87.326,31 zł. Oprócz nieopłacenia całości zobowiązań w terminie wystąpił także brak możliwości realizacji części pozostałych bieżących płatności ze środków budżetu 2006 roku. Przejawiało się to zaangażowaniem w wykonanie budżetu 2006 roku kwoty 22.838,65 zł stanowiącej część otrzymanej w grudniu raty części oświatowej subwencji, stanowiącej dochód budżetu roku następnego, co wykazano w rocznym sprawozdaniu Rb-NDS jako sfinansowane budżetu „wolnymi środkami”, mimo iż gmina nie posiadała wolnych środków w tej wysokości.

Badanej jednostce zalecono m.in. terminowe regulowanie zaciągniętych zobowiązań, a także bieżące monitorowanie poziomu zaciąganych zobowiązań, nie tylko pod kątem wysokości limitów w planie wydatków budżetu, ale również przy uwzględnieniu realnych możliwości płatniczych wynikających z faktycznego poziomu wykonywanych dochodów budżetowych.

 

5. W zakresie opracowywania planów finansowych jednostek organizacyjnych:

- niesporządzanie (będące z reguły wynikiem skoncentrowania obsługi finansowo-księgowej) lub nieprawidłowe sporządzanie planów finansowych jednostek organizacyjnych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 30 jednostkach kontrolowanych,

- opracowywanie projektów planów i planów finansowych jednostek organizacyjnych z zaniechaniem stosowania trybu określonego w ustawie o finansach publicznych i przepisach wykonawczych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 16 gminach.

 

Badanie zagadnień dotyczących planowania działalności Muzeum Rolnictwa w Ciechanowcu wykazało, iż nie sporządzano pełnych planów finansowych w zakresie zamierzonych inwestycji. Środki na inwestycje ujmowano w odrębnych planach, obejmujących jednakże tylko pochodzące z dotacji przychody na tę działalność. Jak ustalono, w latach 2005-2006 na zadania inwestycyjne były angażowane także środki wygospodarowane przez Muzeum (nadwyżki środków z lat ubiegłych, kredyty), których wielkości nie określano formalnie, w związku z czym z żadnej dokumentacji nie wynikała faktyczna wielkość środków przeznaczanych na działalność inwestycyjną w danym roku budżetowym. Z treści przepisów art. 27 ust. 3 i 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wynika, że podstawę gospodarki finansowej instytucji kultury stanowi plan działalności instytucji, który powinien zawierać także plan inwestycji – w przypadku prowadzenia tego rodzaju działalności.

 

         W trakcie kontroli problemowej przeprowadzonej w Komunalnym Zakładzie Budżetowym w Gródku ustalono, że jednym z rodzajów działalności prowadzonej przez KZB jest zarządzanie budynkami wielolokalowymi, w których część lokali stanowi mieszkaniowy zasób gminy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy…, część zaś jest nieruchomościami lokalowymi, wyodrębnionymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Stwierdzono, że właściciele lokali wnosili opłaty na fundusz remontowy, które były gromadzone na rachunku bieżącym Zakładu, ujmowane w jego planie finansowym i zarachowywane do przychodów z najmu lokali mieszkalnych ewidencjonowanych na koncie 706 „Sprzedaż usług z tytułu najmu lokali mieszkalnych” (analitycznie w par. 0750 „Dochody z najmu i dzierżawy składników majątkowych…”). W ewidencji księgowej KZB koszty sfinansowane wpłatami właścicieli lokali na fundusz remontowy traktowane były natomiast jako koszty operacyjnej działalności Zakładu i ujmowane na kontach zespołu 4.

Wnoszone zaliczki na poczet kosztów zarządu nieruchomością wspólną, jak wpłaty na fundusz remontowy, nie mogą być traktowane jako przychody jednostki sektora finansów publicznych, w tym także wówczas, gdy wykonuje ona zadania zarządcy. Z zakresu kompetencji zarządcy nieruchomości wspólnej, określonych w ustawie o własności lokali, nie wynika, aby zarządca posiadał prawo swobodnego dysponowania środkami wniesionymi tytułem zaliczek przez właścicieli lokali. Zakwalifikowanie ich do przychodów powoduje natomiast, że w świetle ogólnych zasad gospodarki finansowej zakładów budżetowych mogą być one przeznaczane na pokrycie kosztów działalności zakładu – art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, co stoi w oczywistej sprzeczności z zasadami rozliczeń wspólnot mieszkaniowych. Z istoty zarządzania nieruchomością wspólną wynika natomiast, iż każdy właściciel zobowiązany jest do comiesięcznego wnoszenia zaliczek na poczet określonych w ustawie kosztów zarządu nieruchomością wspólną – art. 14 ustawy o własności lokali. Środki wniesione przez właścicieli posiadają konkretne przeznaczenie – podlegają one corocznemu rozliczeniu w stosunku do faktycznie poniesionych kosztów na utrzymanie nieruchomości wspólnej. Należy dodać, iż również zasady ewidencjonowania rozliczeń wspólnot, wynikające z art. 29 ust. 1 ustawy o własności lokali, wskazują na niedopuszczalność zrównania pobranych zaliczek ze środkami własnymi zarządcy. Ustawa nakłada na zarządcę nieruchomości obowiązek prowadzenia dla każdej nieruchomości wspólnej pozaksięgowej ewidencji kosztów zarządu nieruchomością wspólną oraz zaliczek uiszczanych na pokrycie tych kosztów, a także rozliczeń z innych tytułów na rzecz nieruchomości wspólnej. Zaliczanie przychodów i kosztów wspólnot do działalności operacyjnej zakładu budżetowego wpływa negatywnie na przedstawienie w księgach rachunkowych jego sytuacji majątkowej i finansowej oraz wyniku finansowego.

Badanej jednostce zalecono m.in. zaniechanie traktowania wpłacanych przez właścicieli lokali zaliczek na koszty zarządu nieruchomością wspólną jako przychodów zakładu budżetowego, a finansowanych z nich kosztów zarządu jako kosztów zakładu.

 

Kontrola w gminie Jasionówka wykazała zaniechanie stasowania przez Wójta Gminy formalnego trybu opracowania projektów planów i planów finansowych podległych jednostek budżetowych, ustanowionego obecnie w przepisach art. 185 i art. 186 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (poprzednio art. 125 i art. 126 ustawy o finansach publicznych z 26 listopada 1998 r.) oraz w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (poprzednio rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 26 stycznia 2005 r.).

Kontrolującym okazano „projekt” planu finansowego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Jasionówce na 2006 rok z dnia 7 listopada 2005 r., który nie został opracowany zgodnie z terminami określonymi w ustawie o finansach publicznych i rozporządzeniu wykonawczym Ministra Finansów. Jak stanowią przepisy prawa, zarządy jednostek samorządu terytorialnego (w gminie – wójt) przekazują kierownikom podległych jednostek, w terminie 7 dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu, informacje o kwotach dochodów i wydatków budżetowych przyjętych w projekcie. Natomiast projekty planów finansowych samorządowych jednostek budżetowych, zapewniające zgodność kwot dochodów i wydatków z projektem uchwały budżetowej, zatwierdzone przez kierowników tych jednostek, są przekazywane zarządowi jednostki samorządu terytorialnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji, nie później jednak niż do dnia 22 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy. W terminie 21 dni od dnia uchwalenia uchwały budżetowej przekazaniu podległym jednostkom podlegają zaś informacje o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków tych jednostek, celem sporządzenia planów finansowych w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania informacji.

Projektów planów finansowych (poza opisanym wyżej) i planów finansowych jednostek organizacyjnych gminy (Zespołu Szkolno-Przedszkolnego i GOPS) oraz planu finansowego Urzędu Gminy na 2006 rok, wymaganego obecnie art. 186 ust. 3 i 4 ustawy o finansach publicznych, kontrolującym nie okazano. Z jednostkowego sprawozdania Rb-28S za 2006 rok Zespołu Szkolno-Przedszkolnego wynika, że wykazany w tym sprawozdaniu plan wydatków po zmianach różni się od „projektu” planu finansowego Zespołu (np. łączne wydatki planowane w projekcie w rozdziale 80101 Szkoły Podstawowe wyniosły 960.374 zł a w sprawozdaniu 1.041.091 zł). Świadczy to, że plan finansowy Zespołu w trakcie roku budżetowego podlegał zmianie, jednakże zmian tych nie dokumentowano (okazano jedynie wnioski dyrektora Zespołu Szkolno- Przedszkolnego o dokonanie zmian w budżecie szkoły na 2006 r.).

         Nie okazano także oddzielnego planu finansowego (i jego projektu) zadań zleconych oraz planów jednostek budżetowych realizujących te zadania, opracowanych na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 10 listopada 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i terminów opracowywania planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami oraz przekazywania jednostkom samorządu terytorialnego dotacji celowych na realizację tych zadań (obecnie sposób opracowywania planów finansowych zadań zleconych reguluje rozporządzenie Ministra Finansów z 24 lipca 2006 r.).

Kontrolowanej jednostce zalecono przestrzeganie określonego przepisami prawa trybu opracowywania projektów planów i planów finansowych podległych jednostek organizacyjnych, w tym planów finansowych zadań zleconych, a także sporządzanie planu finansowego Urzędu Gminy.

 

W zakresie opracowywania planów finansowych jednostek organizacyjnych gminy Dobrzyniewo Duże stwierdzono, że Wójt Gminy podpisuje plany finansowe poszczególnych jednostek budżetowych objętych wspólną obsługą, zaś kierownicy tych jednostek składają w roku poprzedzającym rok budżetowy informacje o potrzebie ujęcia w budżecie niektórych wydatków. Z treści protokołu wynika, że nie były sporządzane projekty planów finansowych w rozumieniu obowiązujących przepisów. Ponadto plany finansowe jednostek oświatowych zawierały jedynie wydatki w rozdziale podstawowym dla rodzaju danej szkoły (szkoła podstawowa, gimnazjum), pomijając pozostałe rozdziały dotyczące funkcjonowania szkoły, jak np. 80103 „Oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych, 80146 „Dokształcanie i doskonalenie nauczycieli”. Wskazany stan naruszał zasady sporządzania planów finansowych jednostek budżetowych, zawarte w przepisach ustawy o finansach publicznych (art. 185 i 186) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną.

W zakresie prawidłowości opracowania planu finansowego Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej stwierdzono, że zawierał on, zarówno na 2006 jak i na 2007 rok, jedynie wydatki w rozdziale 75023 „Urzędy gmin”. Nie odpowiadał zatem wymaganiom art. 186 ust. 3 i 4 ustawy o finansach publicznych. Przywołane przepisy wymagają, aby w planie finansowym urzędu jednostki samorządu terytorialnego ujęte zostały wszystkie wydatki budżetu nie ujęte w planach finansowych innych jednostek budżetowych.

 

6. W zakresie finansowania wydatków i rozchodów budżetów jednostek samorządu terytorialnego:

- finansowanie potrzeb budżetu ze źródeł nieokreślonych ustawą o finansach publicznych, w tym ze środków stanowiących dochód roku następnego – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 4 jednostkach samorządu terytorialnego,

- zaciągnięcie kredytu na finansowanie deficytu z przekroczeniem zakresu upoważnienia w tej sprawie,

- naruszenie planowanej konstrukcji budżetu wskutek niedokonania zmian planu dochodów, które okazały się niemożliwe do realizacji.

 

Kontrola prawidłowości planowania i realizacji budżetów gminy Turośl na lata 2005 i 2006 wykazała problemy gminy z zachowaniem płynności finansowej, co przejawiało się zwłaszcza brakiem możliwości regulowania zobowiązań w pierwotnych terminach, wynikających z ich zaciągnięcia. Zobowiązania z tytułu dostaw i usług na łączną kwotę 209.177,24 zł, według pierwotnych terminów płatności, były wymagalne w miesiącu grudniu 2006 r., jednakże zostały uregulowane, za pisemną zgodą wierzycieli, w miesiącu styczniu 2007 r. Mimo przesunięcia terminów płatności przez wierzycieli wystąpił brak możliwości realizacji pozostałych bieżących płatności, przejawiający się zaangażowaniem w wykonanie budżetu środków, które nie mogą być przeznaczane na wydatki publiczne w świetle art. 5 i 6 ustawy o finansach publicznych – jako niemające przymiotu środków publicznych – oraz otrzymywanych w grudniu rat części oświatowej subwencji stanowiących dochód roku następnego, czym obciążano bezpośrednio budżet kolejnego roku. Środki te przeznaczono na regulowanie zobowiązań wobec ZUS i Urzędu Skarbowego.

Stwierdzono, że na wydatki 2006 roku zaangażowano środki Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych i kasy zapomogowo-pożyczkowej w kwocie 47.983 zł, środki przekazane w depozyt przez wykonawców zadań inwestycyjnych w kwocie 18.406,73 zł oraz zaangażowano dochody roku przyszłego pochodzące z raty części oświatowej subwencji w wysokości 6.048,27 zł. Ponadto w Zespole Obsługi Szkół Gminy Turośl sfinansowano wydatki 2006 roku środkami Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych w kwocie 94.725,06 zł. Podobnie postępowano w 2005 roku, gdzie zaangażowano kwotę 12.809,84 zł ze środków z rachunku depozytowego i 113.245,16 zł dochodów 2006 roku pochodzących z raty części subwencji oświatowej.

Zapożyczenia takie były nielegalne w świetle przepisów ustawy o finansach publicznych, wskazujących rodzaje środków publicznych oraz określających zasady ich gromadzenia i rozdysponowania przez jednostki sektora finansów publicznych, przepisów Prawa zamówień publicznych w zakresie przechowywania i zwrotu zabezpieczenia należytego wykonania umowy wniesionego w pieniądzu, a także ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych, stanowiących, iż środki funduszu są gromadzone na odrębnym rachunku bankowym i mogą być przeznaczane wyłącznie na działalność socjalną.

Sfinansowane z tych środków wydatki faktycznie obciążały budżety kolejnych lat poprzez powstanie obowiązku zwrotu środków depozytowych i ZFŚS, a także poprzez brak możliwości faktycznego przeznaczenia na wydatki zaewidencjonowanych dochodów budżetu z otrzymanej w grudniu raty części oświatowej subwencji, której środki zostały w części fizycznie rozdysponowane w roku ich wpływu. W połączeniu z niepełnym wykonaniem dochodów zaplanowanych w budżecie 2006 roku doprowadziło to do braku możliwości bieżącego regulowania zobowiązań, mimo, iż ich kwoty mieściły się w planie wydatków.

Badanej jednostce rekomendowano wyeliminowanie stwierdzonych podczas kontroli nieprawidłowości w realizacji budżetów gminy przez: zaniechanie zapożyczania środków Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych, środków depozytowych oraz środków kasy zapomogowo-pożyczkowej w celu finansowania wydatków budżetu; zaniechanie wykorzystywania środków pieniężnych raty części oświatowej subwencji ogólnej (w części przekraczającej zaliczone do dochodów należności na dzień 31 grudnia) stanowiącej dochód następnego roku w celu finansowania budżetu roku poprzedzającego powstanie dochodu; bieżące monitorowanie poziomu zaciąganych zobowiązań, nie tylko pod kątem wysokości limitów w planie wydatków budżetu, ale również przy uwzględnieniu realnych możliwości płatniczych wynikających z faktycznego poziomu wykonywanych dochodów budżetowych, czyli po uwzględnieniu zwrotu w 2007 roku środków na spłatę „zapożyczeń” poczynionych w roku 2006 i zaewidencjonowanych dochodów z subwencji oświatowej, które nie posiadają faktycznie pokrycia w środkach pieniężnych.

Według sporządzonego przez gminę Nowe Piekuty sprawozdania Rb-NDS o nadwyżce/deficycie faktyczny deficyt budżetu 2006 roku, stanowiący ujemną różnicę między zrealizowanymi dochodami budżetowymi (8.106.031,83 zł) i wydatkami budżetowymi (8.181.590,74 zł) zamknął się kwotą 75.558,91 zł. Badana jednostka dokonała też w 2006 roku rozchodów budżetowych, związanych ze spłatą wcześniej zaciągniętych kredytów, na kwotę 230.000 zł. Łącznie, na sfinansowanie deficytu i rozchodów wykorzystano środki finansowe w wysokości 305.558,91 zł. Według sprawozdania Rb-NDS finansowanie wskazanych potrzeb nastąpiło z kredytu w rachunku bankowym budżetu gminy w kwocie 56.643,63 zł (stan zadłużenia z tytułu kredytu na 31.12.2006 r.; kredyt w rachunku, stosownie do postanowień umowy z dnia 2 listopada 2006 r., mógł być zaciągnięty do kwoty 250 tys. zł) oraz z „innych źródeł” w wysokości 248.915,28 zł. Według zaś wyjaśnienia do sprawozdania, na kwotę „innych źródeł” finansowania składały się niewykorzystane do końca roku dotacje, a także przekazane na rachunek budżetu gminy środki subwencji oświatowej stanowiące dochód budżetu roku 2007.

         Należy wskazać, że stosownie do art. 82 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o finansach publicznych, jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredytu i pożyczki na finansowanie planowanego deficytu budżetu oraz na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu pożyczek i kredytów. Natomiast zgodnie z art. 168 ust. 2 ustawy, deficyt budżetu może być sfinansowany przychodami pochodzącymi m.in. z kredytów, pożyczek, nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego z lat ubiegłych, a także wolnych środków jako nadwyżki środków pieniężnych na rachunku budżetu, wynikających  z rozliczeń kredytów i pożyczek z lat ubiegłych. Jak wynika z ewidencji księgowej, maksymalna kwota wykorzystanego kredytu w rachunku wyniosła 92.494,12 zł (w dniu 20.12.2006 r.), stąd wniosek, że finansowanie na kwotę 213.064,79 zł nastąpiło m.in. ze źródeł nieokreślonych w przywołanych przepisach ustawy o finansach publicznych i uchwale budżetowej. Dodać bowiem należy, że w uchwale budżetowej na 2006 rok (załącznik nr 3) zakładano zaciągniecie pożyczek na kwotę 990 tys. zł, które miały być źródłem finansowania planowanego deficytu (760 tys. zł), jak i planowanych rozchodów (230 tys. zł).

W wystąpieniu pokontrolnym wnioskowano o finansowanie potrzeb budżetu gminy związanych z pokryciem deficytu i rozchodów wyłącznie ze źródeł określonych w ustawie o finansach publicznych i uchwale budżetowej.

 

Badając wykonanie budżetu gminy Jeleniewo ujawniono zaangażowanie w wykonanie budżetu 2006 roku kwoty 62.477,42 zł stanowiącej część otrzymanej w grudniu tego roku raty części oświatowej subwencji, stanowiącej dochód budżetu roku następnego. Zdarzenie to wykazano w rocznym sprawozdaniu Rb-NDS jako sfinansowanie budżetu „wolnymi środkami”. W sprawozdaniu wykazano wolne środki w wysokości 226.483,05 zł, podczas gdy budżet dysponował wolnymi środkami w wysokości 164.005,63 zł. Sfinansowanie w ten sposób wydatków 2006 roku obciążyło budżet 2007 roku poprzez brak możliwości faktycznego przeznaczenia na wydatki części zaewidencjonowanych dochodów budżetu 2007 roku. Ujęte w ewidencji dochody z otrzymanej w grudniu raty części oświatowej subwencji na rok 2007, w części, w jakiej zostały zaangażowane w wykonanie budżetu 2006 roku, nie miały bowiem faktycznego pokrycia w środkach pieniężnych.

         Ustalono również, że w 2006 roku Wójt Gminy udzielił Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Jeleniewie pożyczki w kwocie 20.000 zł. Kwota 12.000 zł została przekazana 28 listopada 2006 roku z rachunku Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (zwrócona 19 grudnia 2006 r.), natomiast kwota 8.000 zł została przekazana Zakładowi dnia 8 grudnia 2006 r. z rachunku bieżącego Urzędu Gminy (zwrócona 15 grudnia 2006 roku). Nie zostały określone warunki i termin zwrotu przekazanej pożyczki. Należy wskazać, że udzielanie pożyczek zakładowi budżetowemu nie mieści się w katalogu przeznaczenia środków GFOŚiGW, zawartym w art. 406 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Ponadto, pożyczki ze środków budżetu (rozchody budżetowe) nie mogą być realizowane z rachunku Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej, która w myśl art. 20 ust. 1 ustawy o finansach publicznych pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadza na rachunek budżetu. Poza tym kontrola wykazała, że uchwała budżetowa na 2006 rok nie zawierała określenia kwoty, do wysokości której Wójt miałby prawo udzielać pożyczek w roku budżetowym. W myśl postanowień art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i) ustawy o samorządzie gminnym, do właściwości rady gminy należy ustalanie maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym. W związku z uruchomieniem przelewu kwoty 8.000 zł z rachunku Urzędu przekazaną pożyczkę zakwalifikowano błędnie do wydatków budżetu, ujmując ją do par. 2970 „Różne przelewy”.

Kontrolowanej jednostce zalecono bieżące monitorowanie stanu realizacji budżetu w celu uniknięcia przypadków wykorzystywania środków stanowiących dochód następnego roku na finansowanie budżetu roku poprzedzającego powstanie dochodu; udzielanie pożyczek do wysokości kwoty ustalonej przez Radę Gminy na dany rok budżetowy; uruchamianie udzielonych pożyczek wyłącznie z rachunku budżetu, jako rachunku właściwego do dokonywania operacji związanych z rozchodami budżetu.

 

W toku kontroli prawidłowości finansowania budżetu gminy Korycin w 2006 roku stwierdzono, że w skład kwoty zrealizowanych przychodów, wykazanych w sprawozdaniu Rb-NDS, wchodził kredyt inwestycyjny zaciągnięty w Banku Spółdzielczym w Korycinie w wysokości 355.835 zł. Kredyt został zaciągnięty, jak wynika z umowy zawartej w dniu 22 września 2006 r., na okres od 22 września 2006 r. do 31 marca 2007 r. z przeznaczeniem na pokrycie kosztów projektu inwestycyjnego „Budowa Kompleksu Sportowo–Rekreacyjno-Turystycznego w Korycinie”. W związku z zamiarem zaciągnięcia tego kredytu Rada Gminy podjęła dnia 18 sierpnia 2006 roku uchwałę, z której wynikało, że kredyt zostanie zaciągnięty z przeznaczeniem na pokrycie przejściowego deficytu w 2006 roku. Świadczy o tym fakt, iż w treści uchwały powołano się na § 8 uchwały budżetowej na 2006 rok, stanowiący, iż ustala się maksymalną kwotę kredytów i pożyczek krótkoterminowych zaciąganych przez Wójta w roku budżetowym na 1.000.000 zł. W związku z zaciągnięciem kredytu nie została także dokonana zmiana w budżecie na 2006 rok poprzez wprowadzenie kredytu po stronie przychodów. Planowano natomiast dochody i wydatki w kwocie 355.835 zł dotyczące zadania, którego realizacja została wskazana jako powód zaciągnięcia kredytu. Przedstawione okoliczności świadczą o tym, iż kredytu tego nie można było traktować jako kredytu na sfinansowanie planowego deficytu lub spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o finansach publicznych, lecz stanowił on kredyt na sfinansowanie przejściowego deficytu w trakcie roku budżetowego, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 ustawy. Kredyt taki – nie wynikający z konstrukcji budżetu jako niezbędny dla finansowania planowanego deficytu lub rozchodów – podlegał spłacie w tym samym roku, w którym został zaciągnięty, stosownie do art. 82 ust. 2 ustawy.

W świetle powyższych okoliczności Wójt nie był uprawniony do podpisania umowy kredytowej przewidującej spłatę kredytu w roku następnym, ponieważ warunkiem możliwości zaciągnięcia kredytu podlegającego spłacie w następnym roku budżetowym jest wystąpienie w budżecie danego roku wydatków lub rozchodów z tytułu spłaty wcześniej zaciągniętych zobowiązań, dla pokrycia których wymagane jest zaciągnięcie zobowiązania jako planowanego przychodu budżetu. Tymczasem wydatki dotyczące projektowanego zadania znajdowały pokrycie w planowanych dochodach budżetu. Kredyt został faktycznie spłacony w dniu 27 marca 2007 r.

W wystąpieniu pokontrolnym wnioskowano o zawieranie umów kredytowych przewidujących spłatę kredytu po upływie roku budżetowego, w którym zostały zaciągnięte, wyłącznie w odniesieniu do kredytów przewidzianych w konstrukcji uchwały budżetowej jako podstawa finansowania planowanego deficytu lub spłaty wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

 

Badanie realizacji dochodów przez gminę Dobrzyniewo Duże wykazało, że przyjęty w budżecie na 2006 rok plan dochodów ze sprzedaży nieruchomości został wykonany jedynie na sumę 190.669,03 zł (56,36% planu), co w istotny sposób wpłynęło na faktyczny wynik budżetu za 2006 rok (nie wykonano planowanych dochodów w kwocie 147.638,27 zł). Istotne rozbieżności między planem a wykonaniem były spowodowane brakiem przygotowania nieruchomości do sprzedaży, w wyniku czego ogłoszenia o przetargach zostały podane do publicznej wiadomości dopiero w lutym 2007 roku. Świadomość braku możliwości osiągnięcia zamierzonych dochodów winna skutkować urealnieniem ich prognozy, w innym bowiem przypadku budżet po stronie dochodów nie stanowi w rzeczywistości pokrycia dla zaciąganych zobowiązań.

Rekomendowano bieżące monitorowanie realności prognozy dochodów ze zbycia nieruchomości i dostosowywanie jej do możliwości faktycznej realizacji w roku budżetowym.

 

7. W zakresie pozyskiwania dochodów i przychodów:

- niezachowywanie zasady powszechności opodatkowania poszczególnymi podatkami lokalnymi: podatkiem od nieruchomości (nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 9 gminach), podatkiem rolnym (w 4 gminach), podatkiem leśnym (w 5 gminach), podatkiem od środków transportowych (w 2 gminach),

- nieweryfikowalnie lub nierzetelne weryfikowanie deklaracji podatkowych składanych przez podatników w zakresie poszczególnych podatków lokalnych: podatku od nieruchomości (w 16 gminach), podatku rolnego (w 13 gminach), podatku leśnego (w 12 gminach), podatku od środków transportowych (w 6 gminach),

- ustalanie lub określanie wysokości zobowiązania podatkowego w poszczególnych podatkach lokalnych niezgodnie z obowiązującymi przepisami lub uchwałami rady gminy: w podatku od nieruchomości (w 9 gminach), podatku rolnym (w 12 gminach), podatku leśnym (w 6 gminach), podatku od środków transportowych (w 3 gminach),

- nieprowadzenie postępowania podatkowego w przypadku niezłożenia przez podatników deklaracji: w podatku od nieruchomości (w 8 gminach), podatku rolnym (w 6 gminach), podatku leśnym (w 3 gminach), podatku od środków transportowych (w 4 gminach),

- nieprawidłowe udzielanie ulg i zwolnień w poszczególnych podatkach lokalnych: w podatku od nieruchomości (w 2 gminach), podatku rolnym (w17 gminach),

- nieprzestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej przy udzielaniu ulg w zapłacie poszczególnych podatków lokalnych (w szczególności obowiązku podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego): podatku od nieruchomości (w 9 gminach), podatku rolnego (w 11 gminach), podatku leśnego (w 10 gminach),

- niewłaściwe podejmowanie lub zaniechanie czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zalegających z zapłatą podatków i opłat lokalnych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 14 gminach,

- niepopieranie lub pobieranie w nieprawidłowej wysokości odsetek od nieterminowych wpłat należności budżetowych (w tym nieprzerachowywanie dokonanych bez odsetek wpłat zaległości podatkowych na należność główną i odsetki za zwłokę) – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 12 gminach,

- niepopieranie lub nieprawidłowe pobieranie opłat lokalnych i innych opłat, w szczególności opłaty adiacenckiej – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 17 gminach,

- nieustalanie albo ustalanie lub pobieranie dochodów z majątku w sposób niezgodny z przepisami prawa bądź zawartymi umowami – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 18 jednostkach kontrolowanych,

- nieprawidłowe umarzanie, odraczanie i rozkładanie na raty niepodatkowych należności budżetowych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 9 jednostkach kontrolowanych,

- niepodejmowanie czynności zmierzających do wyegzekwowania dochodów niepodatkowych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 8 jednostkach kontrolowanych,

- dopuszczenie do przedawnienia podatkowych i niepodatkowych należności budżetowych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 7 jednostkach kontrolowanych,

- nieustalanie albo nieprawidłowe ustalanie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, nieegzekwowanie od przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych obowiązku corocznego przedstawiania taryf lub wniosku o przedłużenie ich obowiązywania – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 9 jednostkach kontrolowanych,

- nieprawidłowości (stwierdzone w 12 kontrolowanych gminach) w realizacji przez gminy dochodów z tytułu udziału mieszkańców gminy w kosztach inwestycji infrastrukturalnych, polegające na:

a) pobieraniu, na podstawie umów cywilno-prawnych, od mieszkańców gminy kwot partycypacji w kosztach budowy sieci kanalizacyjnych i wodociągowych z pominięciem instytucji opłat adiacenckich,

b) pobieraniu, na podstawie umów cywilnoprawnych, od mieszkańców gminy ryczałtowych wpłat w związku z budową sieci z przyłączami bez należytego rozróżnienia ustawowych obowiązków w zakresie ponoszenia kosztów, ciążących na gminie i osobach ubiegających się o przyłączenie do budowanych urządzeń,

c) bezprawnym pobieraniu opłat za podłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnych i wodociągowych,

- niepodejmowanie działań w celu aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości,

- nieegzekwowanie kar umownych za niedotrzymanie terminów realizacji przedmiotu zamówienia.

 

Kontrola prawidłowości wymiaru podatku od nieruchomości w gminie miejskiej Grajewo wykazała, w przyjętej próbie, przypadki naruszenia przepisów materialnego prawa podatkowego, będące efektem nieznajomości przepisów, braku reakcji na zmiany stanu prawnego oraz zaniechania czynności sprawdzających. Stwierdzono przypadki różnic pomiędzy danymi zawartymi w rejestrach wymiarowych, według których wymierzano podatek a danymi geodezyjnymi. Ustalono m.in., iż opodatkowano podatkiem od nieruchomości, według stawki przewidzianej dla gruntów pozostałych, grunty sklasyfikowane jako rolne, podlegające opodatkowaniu podatkiem rolnym.

         W wystąpieniu pokontrolnym zalecono dokonanie prawidłowego wymiaru należności podatkowych oraz poinformowanie o skutkach finansowych korekty. Do czasu sporządzenia niniejszego sprawozdania z działalności kontrolnej Izby, badana jednostka dokonała korekty wymiaru podatków za lata poprzednie, zmniejszającej wymiar podatku od nieruchomości od osób prawnych na kwotę 95.515,10 zł. Burmistrz zwrócił się z prośbą o przedłużenie terminu poinformowania o skutkach finansowych dokonywanych korekt wymiaru wobec osób fizycznych, w związku z czym nie jest znana pełna kwota korzyści dla tej kategorii podatników. W przyjętej do badania próbie, opisanej w protokole kontroli, stwierdzono zawyżenie wymiaru za 2006 rok wobec 19 podatników na łączną kwotę 2.601,04 zł.

 

W gminie Korycin stwierdzono brak pełnych i terminowych działań windykacyjnych w stosunku do podatników zalegających z zapłatą należności podatkowych, świadczący o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji  i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak ujawniono, postępowaniem egzekucyjnym nie zostały objęte w okresie kontrolowanym zaległości na sumę 174.850,24 zł, zaś kwota 24.019,20 zł uległa przedawnieniu.

Badanie przeprowadzone w zakresie prawidłowości pozyskiwania dochodów z tytułu podatku od środków transportowych wykazało nieprawidłowości polegające m.in. na

- zaniechaniu obowiązku sprawdzania deklaracji pod względem zgodności wykazanych w deklaracji stawek ze stawkami wynikającymi z uchwały Rady Gminy, przez co zawyżenie podatku wyniosło 821,34 zł

- braku analizy informacji przekazywanych przez Starostwo Powiatowe w Sokółce o nabyciu lub zbyciu środków transportowych, co skutkowało nie wzywaniem podatników do złożenia deklaracji a w konsekwencji – brakiem powszechności opodatkowania pojazdów nabywanych w trakcie roku. Zaniżenie podatku z tego tytułu wyniosło 10.566,00 zł (przy czym analizie poddano informacje przekazane przez Starostwo Powiatowe w 2006 r.).

         Kontrolowanej jednostce zalecono m.in. prowadzenie pełnych i systematycznych działań windykacyjnych oraz wyeliminowane opisanych w protokole przypadków nieprawidłowego obciążania podatkiem od środków transportowych.

 

W gminie Sidra stwierdzono brak reakcji organu podatkowego na fakt naruszenia przez podatników obowiązku terminowego składania deklaracji na podatek od nieruchomości oraz podatek od środków transportowych od osób fizycznych. Poczynione ustalenia świadczą, że organ podatkowy nie dokonywał czynności sprawdzających w zakresie terminowości składania deklaracji, stosownie do przepisów art. 272 Ordynacji podatkowej. Niedotrzymanie przez podatników ustawowych terminów składania deklaracji skutkowało również nieterminową wpłatą pierwszej raty podatku. Brak czynności sprawdzających potwierdziły także ustalenia kontroli wskazujące na niedokonywanie bieżącej weryfikacji przedkładanych przez podatników podatku od nieruchomości deklaracji, co skutkowało tym, że zadeklarowany podatek w jednym przypadku został zaniżony o kwotę 1.594,00 zł w 2006 r. oraz o 1.594,00 zł w 2005 r. Powodem tego stanu rzeczy było wykazanie do opodatkowania przez podatnika budynków i gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej stawką właściwą dla gruntów i budynków pozostałych z powołaniem na zły stan techniczny (który nie był potwierdzony właściwą decyzją administracyjną). Organ podatkowy nie podjął zaś działań wyjaśniających prawidłowość zadeklarowania podatku w świetle art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.

Kontrola prowadzona w zakresie prawidłowości wymiaru podatku rolnego obejmowała również zagadnienia dotyczące stosowania ulg i zwolnień ustawowych w omawianej należności. W wyniku dokonanej przez kontrolującego weryfikacji rachunków i faktur dołączonych do wniosków o przyznanie ulgi inwestycyjnej w podatku rolnym stwierdzono, że w przypadku decyzji o numerze FNK 3111-2/1/05 do zestawienia rachunków podatnik przyjął kwotę z pierwszej strony rachunku i jako kolejny rachunek – stronę drugą rachunku łącznie z kwotą z przeniesienia. Przy ustalaniu wartości wydatków inwestycyjnych służby organu podatkowego uwzględniły te obliczenia, przez co zawyżona została wysokość wydatków o 3.068,84 zł i kwota ulgi o 767,21. W trakcie trwania kontroli organ podatkowy uchylił w części wydaną decyzję ostateczną i wydał nową, eliminując ujawnioną nieprawidłowość.

Stwierdzono także brak terminowych działań windykacyjnych organu podatkowego w stosunku do podatników zalegających z zapłatą należności podatkowych. Jak ustalono, postępowaniem egzekucyjnym nie objęto kwoty 92.376,68 zł, zaś kwota 109.434,00 zł uległa przedawnieniu.

 

W wyniku badania prawidłowości poboru dochodów z tytułu podatku od nieruchomości od osób fizycznych w mieście Brańsk stwierdzono naruszenia przepisów materialnego prawa podatkowego, będące efektem nieznajomości przepisów, braku reakcji na zmiany stanu prawnego oraz zaniechania czynności sprawdzających. Ustalenia dotyczyły 27 przypadków braku podstawowego materiału dowodowego służącego do wymiaru tej należności (kontrolą objęto próbę 200 podatników). Artykuł 6 ust. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych nakłada obowiązek ujawnienia przez podatnika podstawy opodatkowania: w latach 2000-2002, w obowiązującym wówczas stanie prawnym, poprzez złożenie wykazu nieruchomości, obecnie zaś informacji podatkowej (nowela z 30 października 2002 roku obowiązująca od 1 stycznia 2003 roku). Wyżej wymienione dokumenty stanowią dla wymiaru podatku od nieruchomości od osób fizycznych podstawowy materiał dowodowy.

Nieprawidłowości stwierdzono także w zakresie opodatkowania nieruchomości będących współwłasnością dwóch lub więcej osób. Polegały one na rozdzielaniu ich na poszczególne udziały i odrębnym opodatkowaniu, przy czym wymiar za owe udziały był łączony z wymiarem za inne nieruchomości stanowiące własność udziałowców. Ujawnione przypadki jednoznacznie wskazują na naruszenie przepisu art. 3 ust. 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, z którego wynika, że jeżeli nieruchomość lub obiekt budowlany stanowi współwłasność lub znajduje się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, to stanowi odrębny przedmiot opodatkowania, a obowiązek podatkowy od nieruchomości lub obiektu budowlanego ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach lub posiadaczach.

         Należy dodać, że nieprawidłowości w zakresie opodatkowania współwłasności nieruchomości stwierdzono także w 5 innych gminach.

 

Szereg nieprawidłowości w zakresie realizacji dochodów podatkowych stwierdzono w gminie Kleszczele. Ustalono m.in., że deklaracji podatkowych nie złożyły podmioty będące w posiadaniu obiektów budowlanych i nieruchomości gminnych, natomiast w odniesieniu do złożonych deklaracji organ podatkowy nie prowadził czynności sprawdzających w zakresie wykazania podstaw opodatkowania.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych podatnikami podatku od nieruchomości są posiadacze nieruchomości należących do j.s.t. jeżeli posiadanie to wynika z umowy zawartej z właścicielem lub też jeżeli posiadanie jest bezumowne. W związku z powyższym, zgodnie z art. 6 ust. 9 i 10 ustawy, na wszystkich tych podmiotach ciążył obowiązek złożenia deklaracji podatkowych. Nieprawidłowość miała również pośredni wpływ na dane wykazane w sprawozdaniu o wykonaniu podstawowych dochodów podatkowych. Brak deklaracji uniemożliwił bowiem dokonanie przypisu na koncie podatnika za przedmioty podlegające opodatkowaniu i nie korzystające ze zwolnienia na podstawie uchwały Rady Gminy. Spowodowało to zaniżenie potencjalnej wysokość wykonanych dochodów, a tym samym spowodowało zaniżenie wysokości współczynnika G, mającego wpływ na wysokość części kwoty wyrównawczej subwencji ogólnej.

W związku z ustaleniami kontroli i podjętymi działaniami w celu realizacji wniosków pokontrolnych badana jednostka uzyskała pożytki finansowe w postaci należnych środków publicznych w wysokości 76.410 zł. Składają się na nie efekty opodatkowania podatkiem od nieruchomości (samoopodatkowania poprzez deklarację podatkową) elementów infrastruktury wodno-kanalizacyjnej (budowle), a także złożone korekty deklaracji podatkowych, w których zaniżono podstawy opodatkowania.

W wyniku realizacji zaleceń pokontrolnych w sferze wymiaru podatków uzyskano też korzyści w postaci pożytków finansowych dla obywateli w wysokości 7.821 zł. Poza tym, w wyniku zaleconych działań windykacyjnych kontrolowana jednostka wystawiła upomnienia i tytuły wykonawcze na łączną kwotę 22.338 zł.

 

Kontrola prawidłowości stosowania zwolnień i ulg w podatku rolnym w gminie Gródek wykazała, że w kilku przypadkach organ podatkowy naruszył obowiązujące w tej materii przepisy ustawy o podatku rolnym. W przypadku zwolnień wynikających z treści art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy błędnie ustalano okres zwolnienia, w skutek czego w decyzjach został on skrócony. W związku z powyższym należy stwierdzić, że naruszony został również art. 12 ust. 3 oraz art. 13d ust. 1 i 3 ustawy o podatku rolnym. Natomiast w wyniku analizy decyzji, na podstawie których udzielano ulgi inwestycyjnej, stwierdzono, że w jednym przypadku organ podatkowy zawyżył wysokość ulgi na kwotę 57.961,- zł, ponieważ do kwoty wydatków dwukrotnie zaliczono dwie te same faktury oraz ujęto wydatki na inwentarz żywy. W przypadku kolejnej decyzji organ podatkowy do wartości wydatków przyjął jedynie kwoty netto wynikające z przedstawionych faktur, czym bezpodstawnie zaniżył ulgę na kwotę 26.418 zł. Było to bowiem sprzeczne z treścią art. 13 ust. 2 ustawy o podatku rolnym, zgodnie z którym kwota ulgi wynosi 25% udokumentowanych wydatków wynikających z przedstawionych rachunków. W przepisie tym nie ma mowy o odliczaniu jakichkolwiek kwot wynikających z faktur, które są związane z daną inwestycją.

         W odpowiedzi o realizacji wydanych w powyższym względzie wniosków pokontrolnych badana jednostka poinformowała o podjęciu działań zmierzających do wzruszenia błędnych decyzji w sprawie ulg.

 

W wyniku kontroli sald wykazanych na kontach rozrachunkowych Urzędu Miejskiego w Zabłudowie stwierdzono, że na koniec 2006 roku na koncie 201/2 znajdowały się należności od GS w kwocie 6.692,95 zł z tytułu nieopłaconej faktury za dostawę wody i zrzut ścieków, wystawionej w dniu 29.03.1999 r. Stosownie do postanowienia art. 118 Kodeksu cywilnego, termin przedawnienia dla roszczeń o świadczenia okresowe oraz roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej wynosi trzy lata, zatem przedawnienie należności z wymienionej faktury nastąpiło w 2002 roku. Zgodnie zaś z postanowieniem art. 117 § 2 k.c., po upływie terminu przedawnienia ten, przeciwko komu przysługuje roszczenie, może uchylić się od jego zaspokojenia, chyba że zrzeka się korzystania z zarzutu przedawnienia (do czasu trwania kontroli należności z faktury nie zostały opłacone). Jak ustalono, sprawy windykacji należności od 1999 roku prowadził pracownik, któremu do 17 stycznia 2002 r. nie określono na piśmie zakresu obowiązków, natomiast w dokumencie przydziału obowiązków z dnia 18 stycznia 2002 r. nie ujęto spraw związanych z dochodzeniem należności. Dopiero w zakresie czynności podpisanym przez pracownika w dniu 16 lipca 2007 r. przypisano mu m.in. podejmowanie czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Według stanu na koniec 2006 roku wykazane sprawozdaniu Rb-N należności wymagalne wyniosły (łącznie z należnością przedawnioną) 179.688,25 zł.

W trakcie czynności kontrolnych ustalono ponadto, że w dniu 24 marca 2004 r. zostało zawarte porozumienie w sprawie spłaty zadłużenia pomiędzy wierzycielem – gminą Zabłudów i dłużnikiem Spółdzielnią Mieszkaniową. Na mocy porozumienia wierzyciel wyraził zgodę na ratalną spłatę przez dłużnika zaległości z tytułu dostaw wody i odprowadzania ścieków, które według stanu na dzień 12.03.2004 r. wynosiły 287.543,80 zł. W porozumieniu ustalono, że zaległości będą spłacane w 60 ratach, każda po 4.792,40 zł, płatnych do ostatniego dnia miesiąca poczynając od kwietnia 2004 r. do końca marca 2009 r. W porozumieniu postanowiono również, że wierzyciel nie będzie naliczał odsetek od zaległości nim objętych, z wyjątkiem odsetek za opóźnienie w spłacie którejkolwiek z rat. Porozumienie podpisał Burmistrz Zabłudowa, mimo tego, iż nie były w tym czasie ustalone przez Radę Miejską w Zabłudowie zasady i tryb umarzania i rozkładania na raty tego rodzaju wierzytelności, o czym stanowiły przepisy art. 34a ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Uchwała taka została podjęta w dniu 30 grudnia 2004 r. Na koniec 2006 roku należności za świadczone dłużnikowi usługi wynosiły 211.010,02 zł, z tego z tytułu zawartego porozumienia na kwotę 84.986,90 zł i należności bieżące (dotyczące 2006 r.) na sumę 126.023,91 zł. Dane te świadczyły, iż regulowanie zobowiązań nadal nie następowało zgodnie z terminami płatności. Przepisy art. 138 pkt 1 w zw. z art. 189 ust. 1 ustawy o finansach publicznych ustanawiają zasadę, iż ustalanie i pobieranie dochodów jednostki samorządu terytorialnego powinno następować na zasadach i w terminach wynikających z obowiązujących przepisów, zatem również postanowień zawartych umów.

         Gminie zalecono m.in. prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do odbiorców zalegających z płatnościami za dostawę wody i odprowadzanie ścieków, mając w szczególności na uwadze terminy przedawnienia tego rodzaju należności. W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne badana jednostka poinformowała, że wskutek podjętych działań wyegzekwowano wszystkie należności od Spółdzielni z 2006 r. w kwocie 126.023,91 zł, ponadto spowodowano terminowe wnoszenie należności bieżących.

         W ramach kontroli realizacji dochodów podatkowych przez gminę Zabłudów stwierdzono natomiast prowadzenie postępowania podatkowego niezgodnie z przepisami Działu IV Ordynacji podatkowej przy stosowaniu ulg na podstawie art. 67a § tej ustawy, tj. w przypadkach gdy przemawia za tym ważny interes podatnika lub interes publiczny. Jak stanowi art. 122 Ordynacji, w toku postępowania organ podatkowy obowiązany jest do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym, w tym do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 187 § 1). Dowodami w postępowaniu podatkowym mogą być m.in. deklaracje podatkowe, opinie biegłych, księgi podatkowe, zeznania świadków, oględziny, informacje podatkowe itp.; całokształt zebranego materiału dowodowego stanowi podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 181 i 191 ustawy). W kontrolowanych sprawach, dotyczących w większości umorzenia podatków z uwagi na trudną sytuację materialną podatników, organ podatkowy ograniczał się jedynie do spisania protokołu o stanie majątkowym podatnika i w niektórych przypadkach dołączenia dokumentów mających świadczyć o stanie zdrowia podatnika oraz odcinków rent świadczących o uzyskiwanych dochodach, nie badając na przykład, jaki wpływ na status materialny podatnika miałaby zapłata podatku. Podkreślenia przy tym wymaga, że badane decyzje nie zawierały uzasadnienia faktycznego, wbrew wymogom art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej. Stwierdzono, że w dużej mierze treść każdej decyzji była taka sama – odróżniały ją nazwiska podatników i kwoty umorzonych podatków. Uzasadnienie faktyczne jest jednym z istotnych elementów decyzji podatkowej, gdyż powinno ono wskazywać na zaistnienie ustawowych przesłanek, o których mowa w art. 67a ustawy, umożliwiających zastosowanie ulgi w zapłacie podatku. Podsumowując należy stwierdzić, że rozpatrując wnioski o udzielenie ulgi w zapłacie zobowiązania podatkowego organ podatkowy powinien w sposób szczególny zwracać uwagę na prawidłowość prowadzonego postępowania, gdyż w jego konsekwencji podejmuje decyzje o ewentualnym uszczupleniu dochodów budżetowych. W odpowiedzi na zalecenia pokontrolne badana jednostka poinformowała o podjęciu działań zmierzających do zachowania prawidłowości postępowania podatkowego.

 

Kontrola problemowa w Komunalnym Zakładzie Budżetowym w Gródku wykazała, że część nabywanej energii elektrycznej była odsprzedawana w 2006 r. innym podmiotom. W fakturach Zakładu Energetycznego wykazywane było zużycie energii na podstawie odczytów na liczniku rozliczeniowym energii czynnej oraz podana była średnia cena brutto za 1 kWh energii. Poza odczytami zużycia energii czynnej odczytywane było również pobranie energii elektrycznej biernej, ale należność za pobraną energię bierną w rozliczeniu zamieszczonym w fakturze ZE była równa zeru. Odsprzedaż energii była dokonywana po cenach stanowiących iloraz wartości faktury netto i sumy odczytów energii czynnej, energii pobranej biernej i wskaźnika rozliczeniowego mocy, mimo iż dwa ostatnie elementy odczytów nie rzutowały na wartość faktury. Stwierdzono, że w związku z przyjęciem do wyliczenia cen odsprzedaży niewłaściwej ilości zakupionej energii, ceny te zostały zaniżone w poszczególnych miesiącach w granicach od 0,0555 zł/kWh do 0,1041 zł/kWh. Podobne rozliczenia za energię elektryczną były stosowane w latach 2004-2005. W związku z ustaleniami kontroli, w trakcie jej trwania, kontrolowana jednostka obciążyła firmy korzystające z punktu odbioru energii KZB różnicą między cenami zakupu energii a cenami odsprzedaży stosowanymi w latach 2004-2006, wystawiając wymienionym firmom w dniu 12 kwietnia 2007 r. faktury o łącznej wartości 40.714,48 zł. Należność zakładu została potwierdzona orzeczeniem sądu. Zakład zmodyfikował zasady obciążania innych podmiotów odsprzedawaną energią.

 

Jak wynika z ustaleń kontroli poczynionych w gminie miejskiej Brańsk, Urząd Miasta wykonuje zadania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Stwierdzono, że obowiązujące na terenie gminy ceny za sprzedawaną wodę i odprowadzane ścieki nie zapewniają sfinansowania kosztów działalności wodociągowo-kanalizacyjnej. Wniosek taki wynikał z porównania ustalonych w trakcie kontroli przychodów i kosztów związanych z prowadzoną działalnością. Uzyskane w 2006 r. przychody ze sprzedaży wody stanowiły kwotę 255.033,61 zł, podczas gdy poniesione koszty wyniosły 388.770,12 zł. Przychody za odprowadzanie ścieków w 2006 r. stanowiły kwotę 178.785,52 zł, zaś poniesione koszty wyniosły 338.749,66 zł.

Główną przyczyną takiego stanu rzeczy jest przedkładanie we wnioskach taryf w wysokości zaniżonej w stosunku do sporządzonej kalkulacji. Na 2007 rok, zgodnie z wnioskiem z dnia 20 października 2006 r., stawka za 1m3 wody miała wynosić 2,15 zł netto, podczas gdy na podstawie kalkulacji poniesionych w 2006 roku kosztów ustalono ją w kwocie 2,38 zł netto. Na podstawie kalkulacji kosztów w zakresie odprowadzania ścieków ustalono stawkę za oczyszczanie 1m3 ścieków w kwocie 3,96 zł netto. We wniosku zaproponowano natomiast ogólną stawkę w wysokości 2,35 zł netto i 3,50 zł netto za ścieki z ubojni i zakładów mięsnych.

         Na rok 2006 zaproponowane taryfy za sprzedaż wody i oczyszczanie ścieków również nie wynikały z kalkulacji stawek w oparciu o koszty. Ustalono, że 1m3 wody wyceniono we wniosku na 2,66 zł netto, zaś cenę 1 m3 ścieków na 2,80 zł. Nie kalkulowano oddzielnie stawki dla zakładów mięsnych i ubojni. Uchwałami Rady Miasta zostały przyjęte natomiast stawki w wysokości 1,87 zł netto za 1m3 wody oraz stawki w wysokości 2,10 i 2,54 zł za oczyszczanie 1m2 ścieków w mieście Brańsk oraz ścieków zakładów uboju i zakładów mięsnych. Uchwały Rady Miasta nie zawierały postanowień dotyczących dopłat, o których mowa w art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Na kontrolowanym Urzędzie, będącym przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy, ciąży m.in. obowiązek określenia w taryfie na dany rok cen i stawek opłat na podstawie niezbędnych przychodów, przy uwzględnieniu kosztów związanych ze świadczeniem usług, po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług (art. 20 ust. 2 ustawy) oraz przedstawienia Radzie Gminy, w terminie 70 dni przed planowaną datą wejścia taryf w życie, wniosku o zatwierdzenie taryf (art. 24 ust. 2 ustawy). Wniosek winien zawierać szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych (art. 24 ust. 4). Zasady opracowywania taryf określają również przepisy rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Z uwagi na fakt, iż w analizowanym przypadku przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jest jednostka budżetowa, warunek określony w art. 20 ust. 2 byłby spełniony w przypadku, gdyby przychody z tej działalności były równe kosztom. Z przepisu art. 24 ust. 6 ustawy wynika, iż organ stanowiący może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców. Wysokość ustalonej w ten sposób dopłaty stanowi podstawę ujęcia wydatków na ten cel w planie wydatków Urzędu Miasta. Złożony wniosek nie może zatem proponować taryf nie zapewniających osiągnięcia niezbędnych przychodów dla pokrycia kosztów działalności. Ewentualne obniżenie cen dla odbiorców usług, w stosunku do poziomu zapewniającego osiągnięcie niezbędnych przychodów na podstawie prawidłowo sporządzonej kalkulacji, może nastąpić wyłącznie w trybie art. 24 ust. 6 ustawy, poprzez uchwalenie dopłat.

       System finansowo-księgowy przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych powinien zapewniać podział kosztów na poszczególne rodzaje działalności i taryfowe grupy odbiorców oraz określać wysokość kosztów poszczególnych rodzajów, w tym m.in. z tytułu odpisów amortyzacyjnych lub umorzeniowych - § 12 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Ustalono, iż w kontrolowanej jednostce nie prowadzi się ewidencji wszystkich kosztów w rozbiciu na działalność wodociągową i kanalizacyjną. Do sporządzenia kalkulacji cenowej niektóre koszty były wybierane ze wspólnej ewidencji np: dodatkowe wynagrodzenia roczne, podróże służbowe, odpis na ZFŚS. Zróżnicowanie stawek dla zakładów mięsnych nie wynikało również z odpowiedniego podziału ewidencji na grupy odbiorców.

W wystąpieniu pokontrolnym zalecono przedkładanie wniosku o zatwierdzenie taryf za sprzedaż wody i odprowadzanie ścieków zawierającego propozycję stawek wynikających z prawidłowo sporządzonej kalkulacji kosztów i niezbędnych przychodów.

 

W trakcie badania dochodów budżetowych gminy Jasionówka ustalono, że gmina pobierała od mieszkańców opłaty tytułem udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Podstawą pobierania opłat była uchwała nr XXIV/109/98 Rady Gminy z dnia 24 kwietnia 1998 r. w sprawie ustalenia opłat za podłączenie się do gminnych urządzeń użyteczności publicznej, a następnie uchwała nr IV/18/07 z dnia 21 lutego 2007 r. w sprawie udziału mieszkańców gminy w budowie infrastruktury technicznej z ograniczeniem do inwestycji w zakresie wodociągów i kanalizacji oraz ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (opublikowana w Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 89, poz. 732 z dn. 18 kwietnia 2007 r.). W uchwale z 1998 roku postanowiono m.in., że „Z osobami wyrażającymi chęć podłączenia się do istniejącego urządzenia komunalnego Zarząd Gminy zawrze umowę cywilnoprawną, w której określi wysokość należności za zgodę na podłączenie się oraz termin jej wniesienia”. Natomiast w uchwale z roku 2007 Rada Gminy postanowiła m.in., że „Budowa infrastruktury technicznej z ograniczeniem do inwestycji w zakresie wodociągów i kanalizacji na terenie Gminy Jasionówka będzie realizowana przy współudziale mieszkańców Gminy”, że „Udział mieszkańców (…) polegać będzie na wnoszeniu sum pieniężnych na konto Gminy z przeznaczeniem na realizację inwestycji związanych z budową ww. urządzeń”, oraz że „Zainteresowani mieszkańcy realizują swój udział w budowie (…) w oparciu o umowę zawartą z Gminą reprezentowaną przez Wójta Gminy. W uchwale tej założono, iż „…minimalny procentowy udział mieszkańców Gminy w realizacji infrastruktury technicznej (…) wynosił będzie 5% ogólnych kosztów budowy ale nie więcej niż 30% ogólnych kosztów budowy”.

         Zgodnie ze sporządzonym w trakcie kontroli wykazem, w latach 2005 – 2006 podpisano 3 umowy z osobami deklarującymi chęć podłączenia do istniejącej sieci kanalizacyjnej (po 1.800 zł każda) oraz 3 umowy z osobami deklarującymi chęć podłączenia do istniejącej sieci wodociągowej (po 1.500 zł każda). Przyłączenie odbywało się w całości na koszt tych osób, opłata (rozkładana na raty) była pobierana wyłącznie za umożliwienie podłączenia do uprzednio wybudowanych sieci. Ponadto, w związku z budową nowych sieci wodociągowych, w latach 2005 – 2007 (do 15 listopada) podpisano 80 umów, w tym 78 na kwotę 3.000 zł od jednej posesji i 2 umowy na kwotę 1.500 zł z uwagi, iż na terenie posesji znajdowały się dwa domy. W treści umów zapisywano, iż w zamian za uiszczenie ustalonej opłaty zostanie wykonane przyłącze wodociągowe. Jak wynika z ewidencji księgowej, w 2005 roku wpłacono tytułem udziału w budowie nowej instalacji wodociągowej łącznie 16.100 zł, z tytułu przyłączenia do istniejących instalacji – 5.200 zł, w 2006 roku odpowiednio 103.650 zł i 6.000 zł, a w 2007 roku (do 15 listopada) – 107.783 zł i 700 zł.

    Należy wskazać, że obrany sposób pobierania od mieszkańców opłat narusza obowiązujący porządek prawny, ustalony przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a także ustawy o gospodarce nieruchomościami w części regulującej instytucję opłat adiacenckich ustalanych w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków publicznych. Przede wszystkim należy przywołać art. 15 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który wyraźnie wskazuje, że koszty budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych winna ponosić osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci, natomiast gmina (lub przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne – jeżeli planuje przedsięwzięcia rozwojowo-modernizacyjne) jest obowiązana zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, przy czym pojęcia przyłączy, jak i urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych zostały zdefiniowane w art. 2 pkt 5, 6, 14 i 16 ustawy. W kontekście tych przepisów za bezprawne należy uznać zawieranie umów, na podstawie których ustalana jest opłata za podłączenie do istniejącej sieci, jako warunek możliwości wykonania przyłącza.

         Przywołanych postanowień ustawy nie respektują też należycie umowy zawierane w kwestii współfinansowania przez mieszkańców kosztów budowy nowych urządzeń wodociągowych. Wprawdzie w umowach tych gmina zobowiązuje się do wykonania zgodnie z projektem przyłącza wodociągowego do nieruchomości, jednakże opłata, jaką zobowiązuje się wnieść strona umowy, ustalana jest ryczałtowo w stosunku procentowym do kosztów budowy wodociągu (w jednakowej kwocie), nie uwzględnia zatem faktycznego kosztu wykonania przyłącza, do poniesienia którego zobowiązany jest ubiegający się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Należy tu zwrócić uwagę, że ustalanie jednakowych kosztów partycypacji mieszkańców w kosztach budowy sieci wodociągowej może prowadzić w rzeczywistości, z uwagi na różny koszt budowy przyłączy do poszczególnych nieruchomości, do sytuacji, w której niektórzy właściciele nieruchomości (osoby ubiegające się o przyłączenie) mogą nie ponosić faktycznych kosztów budowy przyłącza, mimo prawnego obowiązku, inni zaś realizują ten obowiązek, partycypując dodatkowo w kosztach budowy sieci. Tymczasem, w uchwale z 2007 roku Rada Gminy postanowiła, że „Wartość świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w gotówce zaliczana będzie na poczet opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury…” Ponadto, dla nieruchomości, których właściciele i użytkownicy wieczyści uczestniczyli w kosztach inwestycji wodociągowych i kanalizacyjnych poprzez wpłaty gotówkowe ustalono stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 0%, co de facto zwalnia ich z obowiązku uiszczania tej opłaty. Zgodnie z art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym od 22.10.2007 r.), przy ustaleniu opłaty adiacenckiej, różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Jednakże owo pomniejszenie nie może uwzględniać kosztów budowy przyłączy. Przyłącza bowiem, jak to wcześniej wskazano, z definicji nie wchodzą w skład urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych jako elementów sieci oraz mają być budowane ze środków ubiegającego się o przyłączenie. Dopiero rozliczenie rzeczywistych kosztów budowy poszczególnych przyłączy może wskazywać, czy w ogóle i w jakiej kwocie właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości poniósł nakłady na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W tym kontekście, przywołane postanowienia uchwały prowadzą też do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej mieszkańców gminy. Organ stanowiący przyjął bowiem również stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 50%, która, jak wynika z brzmienia § 6 uchwały, obowiązuje w przypadku, gdy właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości nie uiszczał wpłat gotówkowych na podstawie umowy zawartej w oparciu o zasady przyjęte w tej uchwale. Z formalno-prawnego punktu widzenia, odpowiadającego zresztą istocie omawianych regulacji prawnych, podmioty takie powinny zarówno na własny koszt wybudować przyłącze, jak i uiścić opłatę adiacencką ustaloną z zastosowaniem pięćdziesięcioprocentowej stawki. Jak stanowi art. 3531 Kodeksu cywilnego, strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. W świetle tej regulacji należy stwierdzić, iż zawierane przez gminę z mieszkańcami umowy o współfinansowanie inwestycji nie respektują zasady zawartej w przywołanym przepisie, nie rozróżniają bowiem należycie ustawowych obowiązków ciążących na gminie i osobach ubiegających się o przyłączenie do budowanych sieci infrastruktury technicznej.

Ponadto, umowy cywilno-prawne nie mogą zastąpić instytucji opłat adiacenckich jako prawem określonego instrumentu partycypacji właścicieli nieruchomości w rozwój infrastruktury gminy, wprowadzanego w drodze decyzji administracyjnej (art. 144 i 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

         Podkreślenia także wymaga, iż uchwała Rady Gminy z 2007 roku odnosi się wyłącznie do kwestii opłat adiacenckich związanych z „budową urządzeń infrastruktury technicznej z ograniczeniem do inwestycji w zakresie wodociągów i kanalizacji”. Z tego względu nie została ustalona stawka opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku budowy drogi, zaliczanej do inwestycji w urządzenia infrastruktury technicznej na mocy art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak przyjęcia przez organ stanowiący stawki opłaty uniemożliwia wydawanie decyzji indywidualnych w kwestii ustalenia opłaty adiacenckiej i prowadzi tym samym do nieuprawnionego zaniechania ustalania i poboru dochodów budżetowych gminy, wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

         Kontrolowanej jednostce zalecono m.in.: dokonanie zwrotu – jako bezpodstawnych – „opłat za podłączenie do istniejącego urządzenia komunalnego” pobieranych w oparciu o uchwałę z 24 kwietnia 1998 r. na podstawie umów zawartych po dniu wejścia w życie przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków; zaniechanie zawierania – jako sprzecznych z prawem – umów w sprawie współfinansowania inwestycji gminy w infrastrukturę techniczną na zasadach ustalonych w uchwale Rady Gminy z 21 lutego 2007 r.; uregulowanie kwestii opłat wnoszonych (na zasadzie dobrowolności) przez mieszkańców w związku z realizacją inwestycji, mając na uwadze, iż:

a) gmina nie posiada prawa do zobowiązywania mieszkańców do wnoszenia opłat tytułem partycypacji w kosztach budowy sieci;

b) pobierane wpłaty na poczet kosztów budowy przyłączy do poszczególnych nieruchomości (jeżeli są wykonywane przez gminę w ramach budowy sieci) nie mogą mieć charakteru ryczałtowego, lecz powinny być rozliczane do wysokości faktycznych kosztów poszczególnych przyłączy, stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę…

c) legalnym instrumentem partycypacji właścicieli nieruchomości (i – w ograniczonym zakresie – użytkowników wieczystych) w rozwój infrastruktury gminy, w tym w związku z budową dróg, jest opłata adiacencka pobierana na zasadach ustawy o gospodarce nieruchomościami.

         W odpowiedzi na zalecenia pokontrolne badana jednostka poinformowała o przyjęciu ich do realizacji, w tym o podjętych działaniach zmierzających do zwrotu mieszkańcom kwoty 8.350 zł.

 

W trakcie czynności kontrolnych w gminie Korycin stwierdzono, że gmina realizowała dochody budżetowe z tytułu wnoszonych przez mieszkańców wpłat za podłączenie do urządzeń kanalizacyjnych i wodociągowych. Wymienione wpłaty ujmowane były w budżecie gminy w dziale 750 „Administracja publiczna”, rozdziale 75023 „Urzędy gmin”, paragrafie 0970 „Wpływy z różnych dochodów” i wyniosły w 2006 r. 8.729,30 zł. Ponadto ustalono, iż mieszkańcy gminy Korycin za wydane zgody na podłączenie do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej w latach 2004-2005 wnieśli wpłaty w kwocie 6.240,45 zł – razem w latach 2004-2006 pobrano 14.969,75 zł. Podstawą wpłat za podłączenie do sieci kanalizacyjnej była uchwała Rady Gminy Korycin Nr X/56/95 z dnia 28 czerwca 1995 r. w sprawie ustalenia zasad korzystania z gminnych urządzeń kanalizacyjnych zlokalizowanych w miejscowości Korycin. Natomiast podstawą żądania od mieszkańców wpłaty za wydanie zgody na podłączenie do sieci wodociągowej była uchwała Rady Gminy Korycin Nr XXVII/114/93 z dnia 28 listopada 1993 r. w sprawie zasad korzystania z gminnych ujęć wodociągowych zlokalizowanych na terenie gminy Korycin. W § 1 wymienionych uchwał postanowiono, iż warunkiem podłączenia nieruchomości do urządzeń kanalizacyjnych i sieci wodociągowej gminy będzie pokrycie części kosztów wykonania gminnego urządzenia kanalizacyjnego i wodociągowego poprzez wpłacenie kwoty stanowiącej równowartość 60q żyta. Ponadto, mieszkańcy korzystający w przyszłości z podłączenia do sieci dodatkowo mieli pokrywać koszty budowy przyłączy.

         Mieszkańcy występowali z pisemnymi wnioskami do Wójta Gminy o wyrażenie zgody na przyłączenie posesji do urządzeń kanalizacyjnych. Na podaniach adnotację o wyrażeniu zgody na przyłączenie składał Wójt. Wydanie warunków przyłączenia do zbiorczej sieci kanalizacyjnej było uzależniane od dokonania wpłaty równowartości 60q żyta. Natomiast warunkiem przystąpienia do wykonania przyłącza wodociągowego było uzyskanie zgody gminy na podłączenie się do sieci wodociągowej, po uprzednio dokonanej wpłacie równowartości 60q żyta oraz uzgodnienie dokumentacji z Gospodarstwem Pomocniczym przy WZMiUW w Białymstoku (przedsiębiorstwem wodociągowym).

W wystąpieniu pokontrolnym wnioskowano o bezwzględne zaniechanie pobierania opłat za wydawanie zgody na podłączenie do wodociągu i kanalizacji oraz o dokonanie zwrotu pobranych w okresie od 2002 roku wpłat za wydanie zgody na podłączenie do wodociągu i kanalizacji, jako pobieranych bez upoważnienia wynikającego z ustawy.

 

W trakcie kontroli doraźnej przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Szypliszki ustalono, że gmina zrealizowała w latach 2004-2007 dochody w związku z wydawaniem zgody na podłączenie do istniejącego wodociągu w kwocie 83.700 zł.

Za podstawę pobierania przez gminę opłat tytułem wydania zgody na podłączenie nieruchomości do istniejącego wodociągu przyjęto zapis zawarty w § 25 regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, stanowiącym, że przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej odbywa się na wniosek osoby ubiegającej się o przyłączenie, zaś po otrzymaniu wniosku i zgody Urzędu Gminy w Szypliszkach, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wydaje warunki techniczne na przyłączenie nieruchomości w terminie do 14 dni od otrzymania wniosku. Wysokość opłat wynosiła w praktyce 1.500 zł, aczkolwiek nie wynikała z żadnych wewnętrznych pisemnych uregulowań czy decyzji. Regulamin nie zawierał żadnych merytorycznych czy też formalnych przesłanek warunkujących uzyskanie zgody. W praktyce natomiast, instytucja zgody Urzędu na wykonanie przyłącza wykorzystywana była wyłącznie w celu pobierania opłat nie mających umocowania w przepisach prawa, określonych jako „opłata partycypacyjna”. Brak wskazania w treści regulaminu na wniesienie opłaty jako warunku wydania zgody, a następnie egzekwowanie jej od właścicieli nieruchomości stanowiło w istocie działanie zmierzające do obejścia prawa w tym zakresie, biorąc pod uwagę utrwalony w orzecznictwie pogląd o bezprawności żądania tego typu opłat przez gminę oraz ich wprowadzania aktami wewnętrznymi.

Kontrolowanej jednostce zalecono m.in. dokonanie zwrotu właścicielom nieruchomości opłat pobranych w związku z wydaniem zgody na podłączenie. W wyniku realizacji tego wniosku, w budżecie gminy na 2008 rok ujęta została kwota 83.700 zł w celu dokonania zwrotu właścicielom nieruchomości bezprawnie pobranych opłat. Gmina zaniechała także pobierania opłat i dokonała zmiany w regulaminie dostarczania wody... poprzez usunięcie zapisu o obowiązku uzyskania zgody Urzędu na wykonanie podłączenia.

 

W trakcie kontroli w Urzędzie Miejskim w Zabłudowie badaniu poddano postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na budowę sieci wodociągowej, prowadzone w trybie przetargu nieograniczonego, oraz jego realizację. Zgodnie ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia oraz umową, termin zakończenia robót został ustalony na dzień 15 grudnia 2006 r. W umowie postanowiono, że w przypadku niedotrzymania terminu zakończenia prac wykonawca zapłaci zamawiającemu karę umowną w wysokości 0,2% wynagrodzenia umownego netto (1.176.514,- zł) za każdy dzień zwłoki. Ponadto, strony określiły w umowie, że w przypadku gdy niewykonanie zamówienia będzie wynikało z przyczyn niezależnych od wykonawcy, zamawiający wyznaczy w porozumieniu z nim dodatkowy termin wykonania zamówienia. O każdej przyczynie przerwania robót wykonawca powiadomi zamawiającego oraz ustali to z inspektorem nadzoru.

W trakcie realizacji zamówienia został zawarty aneks do umowy pierwotnej, którym zmieniono termin zakończenia robót, ustalając go na 15 stycznia 2007 r. Jako przyczynę przesunięcia terminu realizacji wskazano „brak zgody właścicieli działek na ułożenie wodociągu, związanych z tym trudności, zwiększenie zakresu rzeczowego robót”. Termin określony w aneksie nie został przez wykonawcę dotrzymany. Po dniu 15 stycznia 2007 r. nie był też zawierany z wykonawcą żaden aneks do umowy, który przedłużyłby termin wykonania zadania. Stwierdzono natomiast, że 15 stycznia 2007 r., a więc w dniu upływu umownego terminu, wykonawca zwrócił się do Urzędu Miejskiego o przedłużenie terminu realizacji inwestycji do dnia 15 maja 2007 r. W wyjaśnieniu kwestii prowadzenia robót po upływie umownego terminu oraz naliczenia kar umownych Burmistrz podniósł, że „wykonawca zabiegał o przedłużenie terminu realizacji zadania, nie przedkładając faktycznych i uzasadnionych powodów” oraz, że „postępowanie w sprawie ewentualnego naliczenia kar umownych” jest w toku z uwagi na niedostarczenie (w dacie wyjaśnienia) stosownej, tzn. przyjętej do zasobów PODGiK i potwierdzonej przez inspektora nadzoru, mapy poinwentaryzacyjnej sieci wodociągowej, na podstawie której można ustalić zmiany zakresu robót. Ponadto Burmistrz wskazał, iż w dniu 1 czerwca 2007 r. zostało wystosowane do wykonawcy pismo, w którym to zamawiający wezwał do niezwłocznego zgłoszenia przez wykonawcę przedmiotu umowy do odbioru końcowego, w nieprzekraczalnym terminie 14.06.2007 r. W omawianym stanie faktycznym pisemna zmiana umowy między stronami nastąpiła jedynie w odniesieniu do przesunięcia terminu realizacji robót do 15 stycznia 2007 r. Fakt nieustalenia w formie pisemnej innego niż wskazany w aneksie terminu wykonania zamówienia, świadczy, iż zamawiający nie wyrażał zgody na zmianę umowy w tym zakresie. Wyliczona kwota kary umownej za okres od 16 stycznia do 13 czerwca 2007 r. (w tym dniu zakończono prace), czyli 149 dni opóźnienia w stosunku do terminu wynikającego z aneksu, wynosi 350.601,11 zł.

Kontrolowanej jednostce zalecono naliczenie i pobranie kar umownych za wszystkie dni zwłoki w wykonaniu przedmiotu zamówienia przez wykonawcę sieci wodociągowej, w tym celu rozważenie instytucji potrącenia tych należności z należnością wykonawcy z tytułu wynagrodzenia za wykonane roboty. Z odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne wynika, że gmina wystawiła notę księgową dotycząca naliczenia kary umownej w wysokości 350.601,11 zł oraz dokonała w dniu 7 grudnia 2007 r. potrącenia z końcowej faktury wykonawcy na kwotę 233.655,56 zł. Pozostała kwota 116.945,44 zł, do czasu poinformowania o sposobie wykonania wniosków pokontrolnych (11 stycznia 2008 r.) nie została jeszcze wyegzekwowana.

 

8. W zakresie zaciągania zobowiązań i realizacji wydatków:

- przekroczenie zakresu upoważnienia do zaciągania zobowiązań lub upoważnienia do dokonywania wydatków budżetowych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 5 jednostkach kontrolowanych,

- niezgodne z obowiązującymi przepisami ustalanie i wypłacanie wynagrodzeń dla pracowników, powodujące zarówno ich zawyżenie, jak i zaniżenie – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 27 jednostkach kontrolowanych,

- dokonywanie wydatków nieposiadających związku z przyjętymi przez organy stanowiące gminnymi programami profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 6 kontrolowanych gminach,

- niezgodne z przepisami prawa udzielanie i rozliczanie dotacji celowych na realizację zadań publicznych zleconych podmiotom niezliczonym do sektora finansów publicznych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 6 kontrolowanych gminach,

- nieprawidłowe zlecanie i rozliczanie kosztów podróży służbowych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 13 jednostkach kontrolowanych,

- nieprawidłowe naliczanie odpisów na fundusz świadczeń socjalnych lub nieterminowe odprowadzanie środków finansowych na rachunek bankowy funduszu - nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 9 jednostkach kontrolowanych, a także wykorzystywanie środków funduszu niezgodnie z ustawą lub przyjętym regulaminem wewnętrznym (w 5 jednostkach),

- brak kontrasygnowania przez skarbników umów powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych, świadczące jednocześnie o braku należytej kontroli wewnętrznej i nierzetelnym ponoszeniu wydatków budżetowych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 8 kontrolowanych gminach,

- dokonywanie wydatków w kwotach zawyżonych w stosunku do zawartych umów dostawy, w sposób nierzetelny – bez należytej kontroli wewnętrznej przedkładanych przez wykonawców faktur, a także nieegzekwowanie od dostawców wymaganej umowami dokumentacji potwierdzającej wymaganą jakość dostaw oraz prawidłowość stosowanych cen – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 4 jednostkach kontrolowanych,

- finansowanie przez zakład budżetowy kosztów zarządu nieruchomościami wspólnymi za innych niż gmina właścicieli lokali,

- ponoszenie wydatków na rzecz podwykonawców w wyniku rozstrzygnięć sądowych, mimo wcześniejszych płatności na rzecz generalnego wykonawcy, będące konsekwencją zaniechania przez gminę działań zmierzających do odstąpienia od umowy z generalnym wykonawcą, a następnie należytej kontroli w odniesieniu do zawieranych przez generalnego wykonawcę umów z podwykonawcami oraz wyrażanie zgody na cesje wierzytelności, co w negatywny sposób wpłynęło na przejrzystość dokonywania rozliczeń finansowych związanych z realizacją zadania inwestycyjnego,

- ponoszenie wydatków z naruszeniem zasady gospodarki finansowej podmiotów sektora finansów publicznych, iż wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

 

W trakcie kontroli problemowej gospodarki finansowej w Zespole Szkół Integracyjnych w Sokółce ustalono, że badana jednostka na dzień 30 września 2006 r. posiadała zobowiązania wymagalne w kwocie 40.163,91 zł, co było wynikiem zawarcia w dniu 20 czerwca 2006 r. umowy o roboty budowlane. Przedmiotem umowy było wykonanie prac polegających na wymianie pokrycia dachowego na budynku ZSI na kwotę 74.979,55 zł. Na podstawie okazanego planu finansowego ustalono, iż pierwotnie w par. 4270 planowano środki w kwocie 7.500 zł. W dniu 25 kwietnia 2006 r., zgodnie z decyzją Burmistrza, kwotę tę zwiększono o 80.000 zł. Następnie, w dniu 31 maja 2006 r. kwotę 40.000 zł przeniesiono z par. 4270 do par. 4210 w związku z planowanym zakupem okien do sal lekcyjnych, w wyniku czego w par. 4270 na dzień 31 maja 2006 r. (oraz w dniu podpisania umowy) badana jednostka posiadała środki w kwocie 47.500 zł. Przeniesienia środków w palnie dokonał Burmistrz Sokółki na wniosek ówczesnego dyrektora ZSI. W związku z wykonaniem i odbiorem robót wykonawca wystawił w dniu 28 sierpnia 2006 r. fakturę na kwotę 74.979,55 zł z terminem płatności 11 września 2006 r. Kwota 34.979,55 zł. została opłacona w dniu 9 września 2006 r., zaś pozostała do zapłacenia kwota w wysokości 40.000,- zł. została przyjęta na konto 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami”, co było wynikiem braku limitu środków w planie finansowym w par. 4270. Jak wynika ze złożonego wyjaśnienia, zmiany w budżecie, polegającej na „cofnięciu” kwoty 40.000 zł do par. 4270 (co umożliwiło opłacenie zobowiązania) Burmistrz Sokółki dokonał 29 września 2006 r. Zobowiązania wymagalne zostały opłacone w dniu 25 października 2006 r.

Zgodnie z art. 193 ustawy o finansach publicznych, kierownik samorządowej jednostki budżetowej może, w celu realizacji zadań, zaciągać zobowiązania pieniężne do wysokości kwot wydatków określonych w zatwierdzonym planie finansowym jednostki. W opisanym stanie faktycznym doszło natomiast do podpisania umowy (zaciągnięcia zobowiązania) mimo braku środków w planie finansowym.

 

Podczas kontroli gospodarki finansowej Siemiatyckiego Ośrodka Kultury stwierdzono, że dyrektor badanej jednostki ustanowił wewnętrzny regulamin wynagradzania w sposób odbiegający od postanowień rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 23 kwietnia 1999 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników zatrudnionych w instytucjach kultury prowadzących w szczególności działalność zakresie upowszechniania kultury. W wyniku tego, dyrektor instytucji, a także główny księgowy i kierownik gospodarczy pobierali dodatek funkcyjny w kwocie wyższej niż dopuszczona przepisami rozporządzenia. Ustalono, że w okresie od 1 stycznia 2005 r. do 31 sierpnia 2007 r. zawyżenie dodatku funkcyjnego wyniosło 6.902,40 zł.

Badając naliczenie i wypłatę nagród jubileuszowych i odpraw emerytalnych ustalono, że pracownicy zatrudnionej na stanowisku księgowej wypłacono w 2007 r. odprawę emerytalną w wysokości 7.786,80 zł, tj. w wysokości 6-miesięcznego wynagrodzenia, po przepracowaniu co najmniej 30 lat, na podstawie § 13 ust. 1 regulaminu wynagradzania. W myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 23 kwietnia 1999 r., pracownikom spełniającym warunki uprawniające do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, których stosunek pracy ustał w związku z przejściem na emeryturę lub rentę, przysługuje jednorazowa odprawa pieniężna w wysokości maksymalnie trzymiesięcznego wynagrodzenia - po przepracowaniu co najmniej 20 lat. Rozporządzenie nie przewiduje odrębnej wysokości odprawy po przepracowaniu 30 lat pracy. Odprawa emerytalna wyliczona w sposób zgodny ze wskazanym przepisem rozporządzenia wyniosłaby 3.893,40 zł (3 x 1.297,80 zł). W związku z tym, pozostała część odprawy w wysokości 3.893,40 zł została wypłacona wbrew postanowieniom rozporządzenia.

Ustalono także, że w lipcu 2006 r. wypłacono m.in. dyrektorowi oraz głównemu księgowemu instytucji kultury nagrody w wysokości 3% rocznego wynagrodzenia z okazji Dni Działacza Kultury, na podstawie § 4 ust. 1 regulaminu wynagradzania. Dyrektor otrzymał nagrodę w wysokości 1.790 zł, a p.o. głównego księgowego 730 zł. W świetle przepisu art. 7 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi, kierownikowi i głównemu księgowemu nie przysługują nagrody z zakładowego funduszu nagród. Osoby zatrudnione na tych stanowiskach mogą otrzymywać jedynie nagrody roczne na podstawie art. 10 przywołanej ustawy. Wskazana ustawa ma zastosowanie do wynagradzania osób kierujących samorządowymi instytucjami kultury, tj. dyrektorów i głównych księgowych, z mocy jej art. 1 pkt 3 w związku z art. 2 pkt 1 i 4.

         Badanej jednostce zalecono wyeliminowanie sprzeczności między obowiązującym regulaminem wynagradzania a przepisami rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 23 kwietnia 1999 r. m.in. w zakresie stawki minimalnego wynagrodzenia miesięcznego stanowiącego podstawę obliczania dodatku funkcyjnego oraz wysokości odpraw, w szczególności biorąc pod uwagę wykazane w trakcie kontroli trudności finansowe jednostki, przejawiające się brakiem możliwości bieżącego regulowania zobowiązań, a także dokonanie zwrotu na rachunek SOK nagród pobranych przez dyrektora i głównego księgowego z zakładowego funduszu nagród mimo zakazu wynikającego z art. 7 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi. Z odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne wynika, że wskazane wnioski zostały zrealizowane.

 

W trakcie kontroli prawidłowości wydatków na wynagrodzenia w Zespole Szkół Nr 3 w Hajnówce ujawniono niezgodne z prawem pobieranie wynagrodzenia przez kierownika jednostki. Z treści uchwały Rady Miasta Hajnówka ustalającej regulamin wynagradzania nauczycieli na rok 2006 wynikało m.in., że dyrektorowi szkoły nie przysługuje prawo do wynagrodzenia za godziny doraźnych zastępstw, zaś przydzielenie godzin ponadwymiarowych wymaga zgody Burmistrza Miasta. Mimo przytoczonych postanowień uchwały dyrektor Zespołu zrealizowała w 2006 roku 7 godzin doraźnych zastępstw, pobierając z tego tytułu wynagrodzenie w wysokości 195,30 zł. W zakresie rozmiaru realizowanych przez dyrektora godzin ponadwymiarowych stwierdzono, iż przekraczał on wymiar przyjęty w arkuszach organizacji Zespołu na rok szkolny 2005/2006 i 2006/2007, zatwierdzony przez Burmistrza. W roku kalendarzowym 2006 ustalona w dokumentach organizacyjnych liczba godzin ponadwymiarowych dyrektora mogła wynieść 210 godzin, natomiast w przyjętych rozliczeniach wykazano 307 godzin. Liczba godzin ponadwymiarowych realizowanych tygodniowo w roku szkolnym 2005/2006 przekraczała o 4 godziny liczbę wynikającą z arkusza organizacyjnego i pisma Burmistrza wyrażającego zgodę na 2 dodatkowe godziny ponadwymiarowe, natomiast w roku szkolnym 2006/2007 przekraczała ustaloną liczbę o 1 godzinę tygodniowo.

Stosownie do § 6 ust. 3 regulaminu, liczba godzin ponadwymiarowych w tygodniu, za które przysługuje wynagrodzenie, nie może być wyższa od liczby godzin przewidzianych w planie organizacyjnym. W świetle tego przepisu wynagrodzenie dyrektora zostało w 2006 r. zawyżone o 2.706,30 zł. Ponadto stwierdzono, iż przyjęta do rozliczenia liczba godzin ponadwymiarowych została zawyżona o 36,3 godziny w stosunku do liczby godzin faktycznie zrealizowanych (ustalonej na 270,7 godziny), co odpowiada wynagrodzeniu w wysokości 1.012,77 zł.

Kontrolą w świetle stwierdzonych nieprawidłowości objęto także sposób wyliczenia średniej urlopowej za okres ferii letnich w 2006 r. Do wyliczenia średniej urlopowej dyrektora przyjęto 80 godzin ponadwymiarowych za okres ferii, nie ustalając przeciętnej miesięcznej liczby godzin. Biorąc pod uwagę miesięczną liczbę godzin ponadwymiarowych w roku szkolnym 2005/2006, po uwzględnieniu korekty za okres styczeń - czerwiec 2006 r., kontrolujący ustalił średnią miesięczną na 30,7 godzin (856,53 zł), co przy założeniu 2 miesięcy ferii letnich oznaczałoby wynagrodzenie w wysokości 1.713,06 zł. Faktycznie kierownik jednostki otrzymał za okres ferii letnich wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe w wysokości 2.232 zł.

W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami skierowano pismo informacyjne do Burmistrza Hajnówki, jako wykonującego wobec dyrektora Zespołu czynności pracodawcy na podstawie art. 4 pkt 2a ustawy o pracownikach samorządowych, w którym zwrócono się o podjęcie stosownych działań, w oparciu o ustalenia kontroli, zmierzających w szczególności do wyegzekwowania nienależnie pobranego przez dyrektora wynagrodzenia. W odpowiedzi na pismo, Burmistrz poinformował m.in., że zobowiązał dyrektora Zespołu do zwrotu kwoty 4.433,31 zł w terminie do 30 kwietnia 2008 r.

 

Kontrola wydatków na wynagrodzenia w Urzędzie Gminy Nowe Piekuty wykazała, że Wójt Gminy w latach 2004 – 2007 pobierał nagrody przyznawane przez Przewodniczącego Rady Gminy, mimo obowiązującego od 12 września 2001 roku zakazu przyznawania wójtom tego typu nagród. Wielkość nagrody w 2007 r. to kwota 500 zł, w 2006 r. – 4.500 zł, w 2005 – 4.500 zł, w 2004 – 4.300 zł. Łączna wielkość wydatków budżetowych z tytułu przyznanych Wójtowi nagród wyniosła 13.800 zł. Zgodnie z przepisem art. 20 ust. 5 ustawy z dnia z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, m.in. wójtom nie przysługują nagrody, za wyjątkiem nagrody jubileuszowej. Podkreślenia przy tym wymaga, że jak wynika z wyraźnego zastrzeżenia w art. 4 pkt 1 wskazanej ustawy, Przewodniczący Rady Gminy nie posiadał uprawnienia do ustalania wynagrodzenia Wójta Gminy, bowiem kompetencja w tym względzie przysługuje wyłącznie Radzie Gminy (przy uwzględnieniu ograniczenia z art. 20 ust. 5 ustawy).

Ustalono również, że w latach 1997-2002 Wójt Gminy korzystał z finansowania z budżetu gminy studiów zaocznych (licencjackich i następnie magisterskich). Zagadnienie podnoszenia przez pracowników kwalifikacji zawodowych regulują przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej oraz Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 12 października 1993 r. w sprawie zasad i warunków podnoszenia kwalifikacji zawodowych i wykształcenia ogólnego dorosłych (Dz. U Nr 103, poz. 472 ze zm.).

Pisemne skierowanie na studia zostało podpisane przez ówczesnego Przewodniczącego Rady Gminy (pismo z dnia 4 września 1996 r.). Umowy określającej prawa i obowiązki stron, o której mowa w § 6 ust. 1 w/w rozporządzenia, nie stwierdzono, jednakże stosownie do postanowienia § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, zakład pracy mógł przyznać pracownikowi świadczenie polegające na pokryciu opłaty za naukę, pobieraną przez szkołę. Po skierowaniu na studia, w okresie od 20 października 1997 r. do 18 października 2001 r. Wójt pełnił funkcję posła na Sejm RP i w okresie pełnienia mandatu pobierał uposażenie traktowane jako wynagrodzenie ze stosunku pracy. Ustalono, że pismem z dnia 10 października 1997 r., podpisanym przez Przewodniczącego Rady Gminy, Wójt uzyskał urlop bezpłatny na okres od 20 października 1997 r. do dnia 18 października 2001 r. (okres wykonywania mandatu posła). Udzielenie tego urlopu pozostawało w zgodzie z przepisem art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2006 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora, jednakże należy zwrócić uwagę, że upływ kadencji organów gminy, w tym zarządu, następował w 1998 r., tym samym udzielony urlop mógł dotyczyć kadencji w organie gminy, nie zaś kadencji poselskiej. Ustalono też, że w statucie gminy, po zmianach dokonanych uchwałą nr 115/XXVI/97 Rady Gminy z dnia 29 października 1997 r., w § 45 ust. 1 postanowiono, że „Wójt pełni funkcję społecznie i nie pozostaje w stosunku pracy”. Z brzmienia tego postanowienia statutu wynika, że Wójt Gminy w czasie pełnienia funkcji posła nie był pracownikiem Urzędu. Zgodnie zaś z przywołanym rozporządzeniem w sprawie podnoszenia kwalifikacji i wykształcenia ogólnego dorosłych, finansowanie opłat za szkołę może dotyczyć pracownika, czyli osoby pozostającej w stosunku pracy (§ 4 i nast.). W dniu 20 września 2000 r., w trakcie pełnienia funkcji posła, Wójt wystąpił z pismem do Przewodniczącego Rady Gminy o sfinansowanie z budżetu gminy czesnego z tytułu kontynuowania studiów (studia magisterskie), na co uzyskał przyzwolenie. Dnia 26 września 2000 r. została zawarta umowa pomiędzy Radą Gminy reprezentowaną przez jej Przewodniczącego i Wójtem jako „pracownikiem”, co nie odpowiadało unormowaniu § 45 statutu gminy. Należy też wskazać, że począwszy od 1999 r. obowiązywał art. 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych stanowiący, iż czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego dokonuje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w formie uchwały lub w zakresie ustalonym przez ten organ w odrębnej uchwale jego przewodniczący. W 2000 r. Przewodniczący Rady Gminy nie był upoważniony przez Radę, ma mocy przywołanego przepisu ustawy, do wykonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec Wójta Gminy. Z protokołów sesji Rady z roku 2000 nie wynika, by był tam poruszany problem pokrycia opłat za naukę.

W świetle przedstawionych okoliczności, a zwłaszcza obowiązujących wówczas uregulowań statutu gminy, opłacanie przez Wójta Gminy czesnego ze środków gminy w okresie pełnienia funkcji posła należy uznać za świadczenie nienależne. Łączna kwota czesnego pokryta przez kontrolowaną jednostkę w trakcie kadencji poselskiej Wójta wyniosła 9.700 zł.

         W wystąpieniu pokontrolnym skierowanym do Wójta wnioskowano o zaniechanie pobierania z budżetu gminy świadczeń nienależnych oraz o dokonanie zwrotu na rachunek budżetu gminy bezpodstawnie otrzymanych nagród pieniężnych i świadczeń z tytułu pokrycia przez gminę czesnego za naukę w szkole wyższej w okresie sprawowania mandatu posła na Sejm RP.

 

Na podstawie dokumentacji księgowej dotyczącej realizacji Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w gminie Zabłudów ustalono, że wydatki w dziale „Ochrona zdrowia”, w rozdziale 85154 „Przeciwdziałanie alkoholizmowi” wyniosły łącznie 130.750,63 zł, przy czym dochody z opłat za zezwolenia i korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zrealizowano w wysokości 97.846,38 zł.

Program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na rok 2006 został ustalony uchwałą Nr XXXIII/194/06 Rady Miejskiej w Zabłudowie z dnia 27 lutego 2006 r. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że na kwotę 130.750 zł wydatków związanych z przeciwdziałaniem alkoholizmowi, kwota 81.488,- zł wydana została na różnego typu wycieczki, kolonie i pielgrzymki. W uchwale z dnia 27 lutego 2006 r. odnośnie realizowania celów związanych z tego typu przedsięwzięciami wskazano m.in. „współfinansowanie lub finansowanie imprez sportowych, kulturalnych, rekreacyjnych mających odniesienie profilaktyczne, a także współfinansowanie lub finansowanie wycieczek, obozów i kolonii z programami profilaktycznymi”. Kontroli poddano wydatki dotyczące kolonii dla dzieci i młodzieży, które zorganizowano w ośrodku rehabilitacyjno-wczasowym w Jantarze na łączną kwotę 58.750 zł oraz wyjazd sołtysów na pielgrzymkę do Lichenia na kwotę  2.992 zł (oba wydatki łącznie wyniosły 61.742 zł, co stanowiło 47% ogółu wydatków związanych z GPRPA).

W trakcie kontroli nie okazano dokumentacji, która pozwoliłaby na ustalenie, jakimi kryteriami kierowano się przy doborze uczestników na kolonie, nie okazano również programu kolonii. Należy zauważyć, że uchwała organu stanowiącego zakładała dofinansowanie bądź finansowanie obozów i kolonii realizujących programy profilaktyczne. Ponadto, przy organizowaniu kolonii nie stosowano przepisów ustawy z dnia 19 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych.

Na podstawie okazanej dokumentacji ustalono, że w ramach GPRPA sfinansowano koszt przejazdu na krajową pielgrzymkę sołtysów do sanktuarium w Licheniu (najem autokaru za kwotę 2.991,72 zł). W związku z wyjazdem została sporządzona przez pracownika Urzędu lista uczestników w pielgrzymce. W dokumentacji brak było natomiast programu profilaktyki związanego z wyjazdem, o którym mowa w uchwale Rady Miejskiej. Jak wynika z okazanej dokumentacji, uwagę dotyczącą braku wskazania na program profilaktyki przeciwalkoholowej należy też odnieść do innych wyjazdów pielgrzymkowych, sfinansowanych w ramach ustanowionego na 2006 rok GPRPA. Dokumenty księgowe dotyczące wydatków w rozdziale „Przeciwdziałanie alkoholizmowi” były zatwierdzane pod względem merytorycznym przez przewodniczącą Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, a także ówczesnego Burmistrza, były też podpisywane przez Skarbnika na dowód dokonania wstępnej kontroli kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych. W wyjaśnieniu dotyczącym omawianych wydatków Burmistrz stwierdził m.in. (zastrzegając, iż z racji zatrudnienia w Urzędzie od dnia 6 grudnia 2006 r. nie podejmował decyzji odnośnie dokonywania wydatków z tego zakresu), że „…festyny, pikniki rodzinne, pielgrzymki itp. są jedną z form prowadzenia działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych. Nie bez znaczenia jest fakt dużego społecznego zapotrzebowania na tę formę profilaktyki w środowisku lokalnym”. Nie negując tez zawartych w wyjaśnieniu należy podnieść, że okazana w trakcie kontroli dokumentacja w zakresie podróży pielgrzymkowych zawierała z reguły wniosek różnych środowisk lub organizacji o dofinansowanie wyjazdu do określonych miejscowości, listę uczestników (nie we wszystkich przypadkach) oraz fakturę za usługi transportowe.

         W odpowiedzi na zalecenia pokontrolne badana jednostka zobowiązała się do ponoszenia omawianych wydatków zgodnie z ustanawianymi programami.

 

Podczas kontroli przestrzegania obowiązujących zasad i procedur udzielania dotacji na realizację zadań publicznych podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych w gminie Sidra stwierdzono, że Caritas Archidiecezji Białostockiej pismem z dnia 7 października 2005 r. zwróciła się do Wójta Gminy z prośbą o zabezpieczenie w budżecie gminy na 2006 r. środków finansowych w kwocie 22.000,- zł na dofinansowanie funkcjonowania Stacji Opieki Caritas w Sidrze, obejmującej opieką osoby w podeszłym wieku, a także chorych i niepełnosprawnych z terenu gminy. Jak stanowił obowiązujący w tym okresie przepis art. art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (obecnie art. 176 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r.), zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jeżeli dotyczy ono zadań publicznych określonych w tej ustawie. Katalog zadań objętych regulacją ustawy o działalności pożytku publicznego… zawiera jej art. 4, specyfikując m.in. zadania z zakresu pomocy społecznej, ochrony zdrowia, działania na rzecz osób niepełnosprawnych. Zgodnie z przepisami art. 12 ustawy, podmiot niepubliczny może z własnej inicjatywy złożyć ofertę realizacji zdań publicznych. W takim przypadku, organ administracji publicznej winien rozpatrzyć celowość realizacji zadania przez podmiot oraz poinformować składającego ofertę o trybie zlecenia zadania, o którym mowa w art. 11 ust. 2. Złożona przez Caritas oferta została przez Wójta rozpatrzona pozytywnie i w dniu 1 grudnia 2005 r., bez dochowania trybu postępowania, została zawarta umowa w sprawie prowadzenia Stacji Opieki na okres od 1 grudnia 2005 r. do 30 listopada 2008 r., z opcją przedłużenia na dalszy okres „w zależności od aktualnych możliwości i potrzeb”. W § 8 umowy gmina zobowiązała się przesyłać co miesiąc na konto bankowe podmiotu „sumę odpowiadającą kwocie rachunku lub zestawienia kosztów – do wysokości kwoty uchwalonej w budżecie gminy na dany rok”. W budżecie gminy na 2006 rok zaplanowano na realizację umowy wydatki w kwocie 22.000,- zł; kwota ta została wydatkowana.

Zgodnie z art. 176 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (poprzednio art. 118 ust. 1), podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałaje w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. Kontrolujący ustalił, iż Caritas Archidiecezji Białostockiej jest organizacją uprawnioną do prowadzenia działalności pożytku publicznego, a prowadzona działalność tej organizacji, obejmująca opieką osoby w podeszłym wieku, a także chorych i niepełnosprawnych, mieści się w katalogu zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym). Jednak zlecenie zadania i udzielenie dotacji winno było nastąpić zgodnie z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Stosownie do postanowień art. 5 tej ustawy, organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 m.in. poprzez zlecanie realizacji zadań publicznych, które może przybrać formę wspierania realizacji zadań lub powierzenia ich wykonywania. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy, wspieranie oraz powierzanie realizacji zadań odbywa się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert, chyba że przepisy odrębne przewidują inny tryb zlecania.

Ponadto, udzielona podmiotowi niepublicznemu w trybie ustawy dotacja ma charakter dotacji celowej w rozumieniu art. 106 ust. 2 pkt 1 lit. d) oraz art. 176 ustawy o finansach publicznych. Kontrolowana jednostka klasyfikowała zaś udzieloną dotację jako dotację przedmiotową.

         W informacji o wykonaniu wniosków pokontrolnych Wójt Gminy poinformował o przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert w celu powierzenia niektórych zadań podmiotom niepublicznym.

 

W wyniku kontroli problemowej w mieście Bielsk Podlaski stwierdzono, iż w 2006 roku udzielona została z budżetu miasta dotacja w wysokości 75.000,- zł z przeznaczeniem na prace konserwatorsko-restauratorskie przy zabytku – cerkwi p.w. NNMP w Bielsku Podlaskim, wpisanej do rejestru zabytków pod nr 245. Beneficjentem dotacji była Parafia Prawosławna p.w. NNMP w Bielsku Podlaskim, na podstawie umowy z dnia 3 kwietnia 2006 r. Z postanowień umowy wynikało, że została ona zawarta na mocy uchwały Rady Miasta Nr LI/264/06 z dnia 28 lutego 2006 r. w sprawie dokonania zmian w budżecie Miasta na 2006 r. Dotacja została wykorzystana w całości, jej rozliczenia dokonano w terminie zgodnym z warunkami umownymi, tj. do dnia 30 listopada 2006 r.

Należy wskazać, iż dotację sklasyfikowano w par. 6230 „Dotacje celowe z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji i zakupów inwestycyjnych jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych”, podczas gdy stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, właściwe było zastosowanie par. 2720 „Dotacje celowe z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie prac remontowych i konserwatorskich obiektów zabytkowych przekazane jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych”. Ponadto, stwierdzono nieprawidłowości przy udzieleniu dotacji. Ochrona dóbr kultury (pojęcie obejmujące także zabytki) należy do katalogu zadań określonych w art. 4 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego… (pkt 13). Zasadą jest, iż wspieranie oraz powierzanie zadań publicznych ujętych we wskazanym katalogu odbywa się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert, chyba że przepisy odrębne przewidują inny tryb zlecenia zadania (art. 11 ust. 2 ustawy). Według zaś art. 81 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dotacja na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru może być udzielona przez organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa, na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale. Z ustaleń kontroli wynika, że w omawianym przypadku, uchwałą Rady Miasta dokonano stosownych zmian w budżecie na 2006 r., na mocy których zaplanowano wydatki w dziale 921, rozdziale 92120, par. 6230 w formie dotacji z przeznaczeniem na dofinansowanie prac renowacyjno-konserwatorskich zabytkowego obiektu sakralnego. Na gruncie przywołanych przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jej udzielenie mogło nastąpić po określeniu przez organ stanowiący zasad udzielania dotacji na zadania z zakresu ochrony zabytków – uchwały w tej sprawie nie podjęto. Uchwała w tej sprawie została podjęta przez Radę Miasta Bielsk Podlaski w dniu 26 kwietnia 2007 r.

Przedmiotem kontroli w tej jednostce samorządu terytorialnego była też m.in. prawidłowość rozliczania dotacji udzielonych podmiotom niepublicznym w trybie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Z pouczenia zawartego w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2005 r., dotyczącego sporządzania sprawozdań z wykonania zadania wynika m.in., że: „każda z faktur (rachunków) powinna być opatrzona na odwrocie pieczęcią organizacji/podmiotu/jednostki organizacyjnej oraz zawierać sporządzony w sposób trwały opis zawierający informacje: z jakich środków wydatkowana kwota została pokryta oraz jakie było przeznaczenie zakupionych towarów, usług lub innego rodzaju opłaconej należności. Informacja ta powinna być podpisana przez osobę odpowiedzialną za sprawy dotyczące rozliczeń finansowych organizacji”. Wszystkie zawarte umowy wymagały zaś, aby sprawozdania z wykonania zadania sporządzone były na formularzu zgodnym ze wskazanym załącznikiem nr 3. Inne wewnętrzne uregulowania w zakresie dokumentowania wydatków nie zostały przez jednostkę określone. Kontrola RIO w opisywanym temacie w zakresie 5 umów wybranych metodą interwału wykazała, że rachunki przedłożone przez 4 podmioty niepubliczne zawierały braki w zakresie opisu pozwalającego na stwierdzenie, jakie było przeznaczenie zakupionych towarów, usług lub innego rodzaju opłaconych kosztów, nie wskazywały też jednoznacznie, iż dany zakup został sfinansowany ze środków pochodzących z dotacji kontrolowanej jednostki. Niepełne opisy rachunków nie zostały zakwestionowane w wyniku kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji na realizację zadań i właściwego prowadzenia dokumentacji, dokonanej, zgodnie z zakresem czynności, przez podinspektora i inspektora Urzędu Miasta. Dowodem przeprowadzenia kontroli były stosowne adnotacje dokonywane na sprawozdaniach końcowych z rozliczenia dotacji. Prawidłowość rozliczenia dotacji była następnie potwierdzana w informacjach akceptujących prawidłowość rozliczeń wysyłanych przez zastępcę Burmistrza do poszczególnych organizacji.

         Nadto należy podnieść, że kontrola RIO przeprowadzona w Bielskim Klubie Sportowym „Tur” zakwestionowała poprawność rozliczania przez ten podmiot dotacji udzielonych na podstawie umów z 20 marca i 11 sierpnia 2006 r. W pierwszym przypadku zakwestionowano widniejącą w rozliczeniu kwotę 101,96 zł wydatków na transport, jako opłaconą ze środków sponsora Klubu – nie zaś środków dotacji, w drugim natomiast uznano za rozliczoną nieprawidłowo kwotę 1.208,28 zł, dotyczącą wydatków na dojazdy zawodników na treningi i mecze odbywające się po upływie umownego terminu wykonania zadania, który określono na dzień 15 grudnia 2006 r. Kontrola przeprowadzona w tym zakresie przez pracowników Urzędu okazała się niewystarczająca, przy czym wskazania wymaga, iż w wyniku badania przez tych pracowników prawidłowości rozliczenia dotacji Klub dokonał zwrotu kwoty 382,- zł dotyczącej delegacji sędziowskich za mecz rozegrany w dniu 29 grudnia 2006 r., a więc po terminie obowiązywania umowy.

W wyniku przeprowadzonej kontroli podmiot niepubliczny dokonał zwrotu na rachunek budżetu miasta kwoty 1.310,24 zł.

 

Kontrola przeprowadzona w Urzędzie Gminy Zawady wykazała, że gmina przekazała w 2006 roku dotacje stowarzyszeniom prowadzącym publiczne szkoły podstawowe w wysokości 291.172 zł.

Ze sprawozdania z wykorzystania dotacji przez jedno ze stowarzyszeń z dnia 17 stycznia 2007 r. wynikała kwota otrzymanej dotacji w wysokości 138.600 zł. Ustalono, że miesięczna rata dotacji w wysokości 11.550 zł była liczona według liczby 35 uczniów (na podstawie wykazu) i kwoty dotacji na jednego ucznia w wysokości 330 zł. Ze złożonego wniosku o udzielenie dotacji z 23 września 2005 r. wynikała planowana liczba uczniów od 1 stycznia do 31 sierpnia – 32, a od 1 września do 31 grudnia - 33. Z kolei z rozliczenia dotacji udzielonej drugiemu stowarzyszeniu (brak daty sporządzenia) wynikała kwota dotacji na 2006 r. w wysokości 152.460 zł (liczonej według liczby uczniów - 33 i kwoty dotacji na jednego ucznia 330 zł; w tym dwie raty dotacji przekazane w 2006 roku a należne za listopad i grudzień 2005 r.). Z posiadanego przez Urząd Gminy wniosku o przyznanie dotacji na rok szkolny 2006/2007 (z dnia 23 czerwca 2006 r.) wynikała liczba uczniów objętych obowiązkiem szkolnym – 23, a z listy uczniów uczęszczających w roku szkolnym 2006/2007 – 13. Natomiast we wniosku o przyznanie dotacji na rok szkolny 2005/2006 z 20 czerwca 2005 r. wskazano liczbę 27 uczniów objętych obowiązkiem szkolnym. W trakcie trwania kontroli, w dniu 20 grudnia 2007 r., na konto Urzędu Gminy została zwrócono kwota 21.328,49 zł, tj. dotycząca dotacji przekazanej drugiemu stowarzyszeniu na 2006 rok. Kontrolowana jednostka nie posiadała informacji o liczbie dzieci faktycznie uczęszczających w 2006 r. do szkoły, w związku z czym nie było możliwe zweryfikowanie kwoty należnej dotacji według liczby uczęszczających uczniów. Lista uczniów na rok szkolny 2006/2007, jak również podana we wnioskach liczba uczniów objętych obowiązkiem szkolnym, wskazywały jednakże, że przekazywanie dotacji obliczonej jako iloczyn kwoty 330 zł i liczby 33 uczniów nie miało uzasadnienia w przepisach art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, stanowiących, iż szkoła publiczna prowadzona przez podmiot inny niż gmina otrzymuje dotację na każdego ucznia. Przyjęcie liczby zawartej we wnioskach (bez uwzględnienia faktycznej liczby uczniów uczęszczających) odpowiadałoby zawyżeniu dotacji w okresie wrzesień-grudzień 2006 o 13.200 zł (10 uczniów x 330 zł x 4 miesiące) i w okresie styczeń-sierpień 2006 o 15.840 zł (6 uczniów x 330 zł x 8 miesięcy) – razem 29.040 zł.

Ponadto przyjmowana kwota dotacji na jednego ucznia była niezmienna od kilku lat (wynikała z umów ze stowarzyszeniami z dnia 11 kwietnia 2002 r. oraz z dnia 29 sierpnia 2003 r., w których przyjęto kwotę w wysokości 330 zł na jednego ucznia). Kwota dotacji na jednego ucznia w szkołach publicznych prowadzonych przez podmiot inny niż gmina, w myśl art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, przysługuje w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę gminę. Z przepisu tego wynika, że ustalenie stałej wysokości dotacji na jednego ucznia jest nieprawidłowe.

Zgodnie z art. 80 ust. 4 ustawy o systemie oświaty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2a-3b, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji. Rada Gminy nie podjęła przedmiotowej uchwały. W związku z powyższym uniemożliwiona była kontrola prawidłowości trybu udzielania i rozliczania dotacji.

Kontrolowanej jednostce zalecono m.in. opracowanie i przedłożenie do uchwalenia projektu uchwały, o której mowa w art. 80 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, mając na uwadze – przy określaniu zasad udzielania i rozliczania dotacji – iż podstawą ustalania kwoty dotacji jak i jej rozliczania powinna być liczba uczniów faktycznie uczęszczających do danej szkoły, a także podjęcie czynności wyjaśniających w zakresie faktycznej liczby uczniów uczęszczających w latach 2006-2007 do dotowanych szkół i skonfrontowanie tych ustaleń z liczbą uczniów, na jaką przyznano dotację oraz wyegzekwowanie odpowiednich kwot w przypadku stwierdzenia przekazania dotacji w zawyżonej wysokości.

 

W gminie Ciechanowiec ustalono, że w 2006 roku Urząd Miejski ponosił koszty „najmu” samochodu Skoda Octavia od gminnego zakładu budżetowego PRK „FARE”. Samochód został zakupiony przez Urząd, przekazany w 2005 roku zakładowi, a następnie „wynajęty” przez ówczesnego Burmistrza na okres od 2 stycznia 2006 r. do 30 listopada 2006 r. Za „najem” pojazdu będącego własnością gminy Urząd miał opłacać na rzecz zakładu wynagrodzenie w wysokości 0,78 zł za 1 kilometr. W okresie obowiązywania „umowy najmu” samochodem przejechano 28.641 kilometrów, przekazując tytułem tego na rzecz zakładu budżetowego kwotę 22.362,88 zł. Kontrola ujawniła, że Urząd nie posiada praktycznie żadnych dowodów poświadczających cel wykorzystywania samochodu Skoda w zakresie wykazanego przebiegu kilometrów. Nie można zatem zweryfikować poniesionych wydatków jako dotyczących realizacji zadań publicznych. Dla samochodu nie prowadzono karty drogowej. Również rejestr poleceń wyjazdu służbowego nie pozwalał na ustalenie sposobu wykorzystywania pojazdu – stwierdzono jedynie dwie delegacje ówczesnego Burmistrza ze stycznia 2006 roku, dotyczące wyjazdów do Warszawy i Białegostoku, które można powiązać z wykorzystaniem samochodu. Zwrócono się o złożenie wyjaśnień do Skarbnika, która stwierdziła, że nie posiada wiedzy, kto dysponował kluczami do samochodu, oświadczając jednocześnie, że „w dniach i godzinach pracy Urzędu Miejskiego w Ciechanowcu samochód wykorzystywany był do celów służbowych”. Z ustaleń kontroli wynika, że nieprawidłowości w zakresie sposobu użytkowania samochodu Skoda zostały wyeliminowane przez obecnego Burmistrza poprzez przyjęcie samochodu na stan Urzędu oraz prowadzenie dla niego kart drogowych, a także ewidencji odbywanych podróży służbowych.

 

W trakcie kontroli problemowej w Zespole Szkół w Korycinie stwierdzono, że w dniu 26 października 2006 r. została zawarta umowa dostawy oleju opałowego na potrzeby jednostki. W umowie odbiorca zobowiązał się zapłacić za przedmiot dostawy cenę określoną w ofercie dostawcy, tj. za jeden litr oleju opałowego lekkiego 2,28 zł brutto, modyfikowaną o zmiany cen producenta. Ustalono, że w okresie od dnia sporządzenia oferty do dnia zawarcia umowy ceny u producenta spadły o 0,02 zł na litrze. Paragraf 3 umowy stanowił, że cena określona w umowie jest ceną stałą i może ulec zmianie tylko w przypadku zmiany cen przez producenta do wysokości tej zmiany. Następny paragraf umowy zobowiązywał wykonawcę do dostawy pierwszej części zamówienia w cenie nie wyższej od ceny podanej w ofercie w ciągu 2 tygodni od daty rozstrzygnięcia przetargu. Pomimo wskazanego zapisu umowy oraz faktu, że w okresie od dnia zawarcia umowy do dnia pierwszej dostawy oleju ceny u producenta nie zmieniały się, a w okresie od dnia złożenia oferty nawet spadły, to w dniu 27 października 2006 r. została wystawiona przez dostawcę faktura VAT za olej, na której widnieje cena 2,30 zł za litr, podczas gdy według umowy miało to być 2,28 zł (cena podana w ofercie) – zawyżenie wartości dostawy wyniosło 94,28 zł. Postanowienia umowy wskazują, że jeżeli cena miałaby się zmieniać jak u producenta, w stosunku do oferty, to całość dostaw musiałaby się odbywać bez marży dostawcy w stosunku do cen producenta, co jest efektem podania przez wykonawcę w ofercie ceny niższej o 0,01 zł od ceny producenta w dniu, w którym została sporządzona oferta, co powodowałoby obowiązek dostaw poniżej kosztów zakupu u producenta.

         Na podstawie okazanych faktur zakupu oleju ustalono, że najbardziej od postanowień umowy odbiegała dostawa zrealizowana na podstawie faktury nr 06331/2006 z dnia 11 grudnia 2006 r. za cenę 1 litra 2,30 zł. Gdyby dostawa odbyła się zgodnie z postanowieniami umowy i oferty, to dostawa ta (druga na podstawie umowy) powinna być zrealizowana po 2,20 zł (ceny u producenta spadły w tym okresie o 0,08 zł). Ogólna kwota faktury byłaby wówczas niższa o 511,68 zł.

         Kontrolowanej jednostce zalecono bieżące monitorowanie prawidłowości wyceny dostaw oleju opałowego w świetle zawartych umów oraz podjęcie działań zmierzających do wyegzekwowania od dostawcy środków w wysokości odpowiadającej zawyżeniom cen za dostawy w stosunku do oferty, umowy i aktualnych w czasie dostaw cen producenta oleju. Badana jednostka poinformowała o wystawieniu noty obciążeniowej wobec dostawcy.

 

         Podczas kontroli w Urzędzie Miejskim w Zabłudowie zbadano realizację umowy dostawy oleju opałowego do kotłowni gminnych w Zabłudowie, Rafałówce, Dobrzyniówce i Białostoczku w sezonie zimowym 2006/2007. Czynności kontrolne oparto o dostawy oleju do kotłowni w Urzędzie Miejskim

Zgodnie z postanowieniami umowy, cena jednostkowa ustalona w wyniku przetargu w wysokości 2,34 brutto za 1 litr oleju mogła ulec zmianie wyłącznie w przypadku zmiany ceny u producenta (PKN Orlen) o taką samą wartość. Zmiana ta musiała być potwierdzona odpowiednimi dokumentami od producenta. Realizacja umowy wynikała z następujących faktur: F-ra VAT z dnia 6 kwietnia 2006 r. na kwotę 9.323,67 zł za 3.774 litrów oleju opałowego Ekoterm po cenie jednostkowej 2,4705 zł brutto; F-ra VAT z dnia 14 listopada 2006 r. na kwotę 7.929,59 zł za 3.304 litrów oleju opałowego Ekoterm po 2,40 zł brutto za litr; F-ra VAT z dnia 3 stycznia 2007 r. na kwotę 7.863,74 zł za 3.495 litrów oleju opałowego Ekoterm po 2,25 zł brutto za litr; F-ra VAT z dnia 9 lutego 2007 r. na kwotę 7.222,61 zł za 3.298 litrów oleju opałowego Ekoterm po cenie jednostkowej 2,19 zł brutto; F-ra VAT z dnia 21 marca 2007 r. na kwotę 8.287,97 zł. 3.700 litrów oleju opałowego Ekoterm po 2,24 zł brutto za litr; F-ra VAT z dnia 27 kwietnia 2007 r. na kwotę 4.646,02 zł. 2.020 litrów oleju opałowego Ekoterm po 2,30 zł brutto za litr.

Do badania prawidłowości zastosowanych cen dostaw wykorzystano ceny archiwalne oleju zamieszczone na stronie internetowej PKN Orlen, z uwagi, iż wykonawca, wbrew postanowieniom umowy, nie dołączał do faktur dokumentacji dotyczącej zmian ceny oleju. W wyniku analizy ustalono, że faktury zostały wystawione na kwotę w sumie o 1.804,81 zł wyższą niż wynikająca z umowy i oferty wykonawcy. Zawyżenie cen dostaw było wynikiem nierespektowania przez wykonawcę poziomu zmian cen u producenta z uwzględnieniem ceny zaproponowanej w ofercie i umowie – cena wskazana w umowie wynosiła 2,34 zł za litr oleju, zaś cena producenta w dniu zawarcia umowy 2,33 zł za 1 l (prawidłowo zafakturowano jedynie dostawę z dnia 6 kwietnia 2006 r.). Na przykład, dostawa z dnia 14 listopada 2006 r. została zafakturowana po 2,40 zł brutto za litr, przy cenie producenta, która w stosunku do ceny z dnia zawarcia umowy spadła o 0,04 zł. W tym przypadku cena jednostkowa dostawy powinna wynosić 2,30 zł, a jej całkowita wartość być niższa o 330,40 zł; dostawę z dnia 3 stycznia 2007 r. zafakturowano po cenie jednostkowej 2,25 zł brutto, przy cenie producenta, która w stosunku do ceny umownej spadła o 0,26 zł. Cena jednostkowa dostawy powinna wynosić 2,08 zł, a jej całkowita wartość być niższa o 594,15 zł.

Realizację umowy zbadano jedynie na przykładzie dostaw oleju do kotłowni w Urzędzie Miejskim. Ich wartość stanowiła kwotę ogółem 45.273,60 zł. W przypadku dostaw oleju do Urzędu, łączna wartość wystawionych faktur w stosunku do sumy wynikającej z prawidłowego obliczenia jest zawyżona o ok. 4%. Ustalono, że wszystkie dostawy zrealizowane na podstawie tej umowy stanowiły kwotę 98.413,72 zł. Podkreślenia też wymaga, że faktury dostawy były opatrzone podpisem kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej pod klauzulą „Sprowadzono pod względem merytorycznym”, a następnie (od faktury z dnia 9 lutego 2007 r.) pod klauzulą „Wydatek jest uzasadniony pod względem celowości, gospodarności i legalności”. W wyjaśnieniu kwestii dokonywania kontroli pod względem merytorycznym pracownik wskazał: „Podpis (…) na fakturach zakupu oleju oznaczał, że dostawa taka miała miejsce a ilość dostarczonego oleju jest zgodna z protokółem dostawy oraz że dostawa była niezbędna do należytego funkcjonowania obiektów ogrzewanych olejem opałowym”. Ponadto, w odpowiedzi na pytanie o powody niepotwierdzania przez wykonawcę zmian ceny oleju odpowiednimi dokumentami producenta pracownik wskazał, iż „W celu wyjaśnienia dlaczego dostawca nie potwierdzał zmian cen oleju zwrócono się do kontrahenta o wyjaśnienie”. Z przedstawionych okoliczności wynika zatem, że w kontrolowanej jednostce nie funkcjonowały mechanizmy kontroli w odniesieniu do badania prawidłowości ponoszonych wydatków z tytułu dostaw w świetle postanowień zawartej umowy.

         W odpowiedzi o sposobie realizacji wniosków pokontrolnych badana jednostka poinformowała m.in. o wystąpieniu do dostawcy o zwrot kwoty 4.039 zł naliczonej niezgodnie z warunkami umowy.

 

Jak stwierdzono podczas kontroli problemowej w Zakładzie Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Mońkach, jednym z rodzajów działalności prowadzonej przez ten zakład budżetowy jest zarządzanie budynkami wielolokalowymi, w których część lokali stanowi mieszkaniowy zasób gminy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy…, część zaś jest nieruchomościami lokalowymi, wyodrębnionymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.

W sferze wykonywania zarządu lokalami ustalono m.in., iż w 2006 roku ZGKiM wykonał w dwóch budynkach wspólnot mieszkaniowych, w których część lokali stanowi własność gminy Mońki, roboty termomodernizacyjne. Koszty tych prac zostały opłacone w większości przez Zakład – zarządcę, ponieważ zebrane od właścicieli lokali zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną nie były wystarczające na sfinansowanie prac modernizacyjnych. Wyłożone środki za innych niż gmina członków wspólnoty zostały zarachowane przez zarządcę jako należność od wspólnot, która ma być spłacana w kilku kolejnych latach z bieżących wpłat dokonywanych przez właścicieli na fundusz remontowy (łączna suma należności wynikająca z opłaconych robót modernizacyjnych, a także robót remontowych w innych budynkach wspólnot wyniosła 100.568,32 zł). Z uwagi, iż finansowanie prac modernizacyjnych odbywało się z wykorzystaniem dotacji celowej na inwestycje, przekazanej przez gminę w wysokości 200.000 zł, Burmistrz Moniek wystąpił do kontrolowanej jednostki, w trybie przepisów ustawy o finansach publicznych, o zwrot części dotacji w kwocie 62.043,56 zł jako pobranej w nadmiernej wysokości. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż środki z dotacji mogły być wykorzystane do wysokości udziałów gminy we wspólnotach, w pozostałej bowiem części stanowiły niedozwolone kredytowanie innych właścicieli lokali. Postępowanie o zwrot dotacji pozostawało w dacie kontroli w toku z uwagi na uchylenie, z odwołania Zakładu, decyzji Burmistrza przez SKO i przekazane sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu od decyzji badana jednostka podniosła w szczególności, iż wykonanie ze środków publicznych termomodernizacji budynków wspólnot mieściło się w hipotezie art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co potwierdził NSA w wyroku z dnia 22.09.1997 r. (sygn. I S.A./Ka 1308/97). Pomijając kwestię określenia przez dotującego celu dotacji (została ona przyznana na „docieplenie budynków mieszkalnych”), należy wskazać, iż przywołane przez kontrolowaną jednostkę orzeczenie, odnoszące się do finansowania substancji mieszkaniowej z budżetu gminy w rozpatrywanym przez sąd stanie faktycznym, zostało wydane z uwzględnieniem innego niż obecnie stanu prawnego, a zwłaszcza art. 56 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Przepisy tego artykułu ustawy dotyczyły utrzymania w okresie do dnia 31 grudnia 2004 r. czynszu regulowanego (ustanawianego przez gminę) w odniesieniu do stosunków najmu lokali w domach stanowiących własność osób fizycznych albo lokali stanowiących własność takich osób, nawiązanych na podstawie decyzji administracyjnych o przydziale lub na podstawie innego tytułu prawnego przed wprowadzeniem publicznej gospodarki lokalami. W obecnym stanie prawnym, gospodarka mieszkaniowym zasobem gminy (definiowanym jako zasób lokali stanowiących własność gminy albo gminnych osób prawnych lub spółek handlowych utworzonych z udziałem gminy, z wyjątkiem towarzystw budownictwa społecznego, a także lokali pozostających w posiadaniu samoistnym tych podmiotów) prowadzona jest na podstawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Program ten winien zawierać m.in. analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali tworzących ten zasób, z podziałem na kolejne lata, a także wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne – art. 21 ust. 2 pkt 2 i 7 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy… Rada Miejska w Mońkach przyjęła taki plan na lata 2005-2010 uchwałą Nr XX/143/05 z dnia 25 lutego 2005 r. W uchwale tej (§ 2) organ stanowiący przyjął postanowienia w sprawie niezbędnych prac remontowych wskazując m.in. na udział finansowy gminy w remontach budynków, których gmina jest współwłaścicielem, a więc stanowiących wspólnoty mieszkaniowe w rozumieniu art. 6 ustawy o własności lokali. Jak stanowi art. 12 ust. 2 tej ustawy, właściciele lokali ponoszą wydatki i ciężary związane z utrzymaniem nieruchomości wspólnej w części nie znajdującej pokrycia w pożytkach i innych przychodach z nieruchomości wspólnej w stosunku do ich udziałów. W tym też celu właściciele lokali ustalają m.in. wysokość opłat na pokrycie kosztów zarządu nieruchomością wspólną, o których mowa w art. 14 i art. 15 ustawy, a także przyjmują roczne plany gospodarcze (art. 22 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy). W świetle przywołanych regulacji nie ma zatem podstaw, aby zarządca nieruchomości wspólnej, w tym przypadku będący jednostką sektora finansów publicznych, wykładał środki finansowe (publiczne) za pozostałych właścicieli celem utrzymania nieruchomości wspólnej w należytym stanie. Dodać przy tym należy, iż sprzedaż przez gminę lokali, jak to wynika z przepisu art. 21 ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy…, nie może być li tylko procesem pozyskiwania dochodów budżetowych, lecz ma służyć poprawie wykorzystania i racjonalizacji gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. W aspekcie owej racjonalizacji sprzedaż lokali mieszkalnych umożliwia przenoszenie kosztów zarządu nieruchomościami wspólnymi na innych niż jednostka samorządu terytorialnego właścicieli lokali wchodzących w skład wspólnot mieszkaniowych.

         Kontrolowanej jednostce zalecono zaniechanie finansowania kosztów zarządu nieruchomościami wspólnymi za innych niż gmina właścicieli lokali.

 

         Kontrola realizacji przez gminę Piątnica inwestycji polegającej na budowie gminnej hali sportowej wraz z instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi, wyposażeniem oraz zagospodarowaniem przyległego terenu wykazała, że w trakcie procesu inwestycyjnego rozwiązana została umowa z generalnym wykonawcą inwestycji, firmą „EKOBUD”, której zlecono wykonanie hali na podstawie umowy z 14 kwietnia 2004 roku. W stosunkowo krótkim okresie od zawarcia umowy wykonawca utracił zdolność do samodzielnego wykonywania robót zlecając wykonanie hali podwykonawcom, a także dokonując cesji wierzytelności wynikających z umowy.

         Zaniechanie przez gminę we właściwym czasie działań zmierzających do odstąpienia od umowy z firmą „EKOBUD”, a następnie należytej kontroli w odniesieniu do zawieranych przez generalnego wykonawcę umów z podwykonawcami oraz wyrażanie zgody na cesje wierzytelności w negatywny sposób wpłynęło na przejrzystość dokonywania rozliczeń finansowych związanych z realizacją zadania inwestycyjnego. W konsekwencji zaś doprowadziło do uszczerbku w finansach gminy wskutek ponoszenia wydatków nieprzewidzianych, wynikających z orzeczeń sądowych.

         Czynności kontrolne wykazały, iż w odniesieniu do żadnej z umów o podwykonawstwo nie było adnotacji pracowników Urzędu na okoliczność kontroli merytorycznej – poprawności zlecanego zakresu robót i wartości wynagrodzenia (jego zgodności ze stawkami przyjętymi z generalnym wykonawcą) w konfrontacji z robotami już protokolarnie odebranymi, zafakturowanymi i opłaconymi przez gminę na podstawie faktur przejściowych. Natomiast w zawieranych przez Ekobud umowach o podwykonawstwo w wysoce niedbały sposób były określane istotne ich postanowienia, przy czym nie stwierdzono również, aby umowy te były przedkładane inwestorowi wraz z częścią dokumentacji dotyczącą wykonania robót określonych w tych umowach (art. 6471 k.c.). Niektóre umowy redagowano w taki sposób, iż tylko stronom tych umów znana była faktyczna ilość zamówień (robót) nimi objętych, a co za tym idzie wartość wzajemnych rozliczeń finansowych.

Kilkakrotnie dyspozycje zapłaty na rzecz podwykonawców, związane z wystawionymi fakturami przez generalnego wykonawcę, kwestionowane były przez Skarbnika Gminy, zobowiązanego na mocy art. 45 ustawy o finansach publicznych m.in. do dokonywania wstępnej kontroli kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych. Kwestionowane dyspozycje zapłaty były wykonywane przez Skarbnika na pisemne polecenie Wójta. Skarbnik, oprócz argumentów dotyczących niejasności, co do zakresu robót wykonanych przez poszczególnych podwykonawców i związanych z tym wynagrodzeń (w 2005 roku część, a w 2006 roku całość należności wynikających z faktur dysponowana była na rzecz kontrahentów Ekobudu), podnosiła też, że nie zna treści umów, bowiem te nie były jej dostarczane. Na żadnej z umów z podwykonawcami nie stwierdzono kontrasygnaty Skarbnika Gminy.

W związku z akceptowanym sposobem budowy hali sportowej kontrolowana gmina była pozywana przed sąd przez podwykonawców oraz jednego z cesjonariuszy wierzytelności generalnego wykonawcy i w wyniku rozstrzygnięć sądowych zmuszona była opłacać zasądzone kwoty mimo wcześniejszych płatności na rzecz „EKOBUD”. Łącznie, w związku z zapadnięciem 6 orzeczeń sądowych gmina Piątnica wydatkowała z budżetu w latach 2006 – 2007 środki finansowe w wysokości 387.473,24 zł.

Ustalono w trakcie kontroli, iż efektem rozliczeń z „EKOBUD”, podwykonawcami i cesjonariuszami jest szkoda wynikła z podwójnego opłacania przez kontrolowaną jednostkę wynagrodzenia na rzecz kontrahentów firmy Ekobud, a także ponoszenia pozostałych kosztów z tym związanych. Na podstawie ustaleń kontroli, tj. z uwzględnieniem ogólnej sumy wydatkowanych środków publicznych związanych z orzeczeniami sądowymi – 387.473,24 zł oraz biorąc pod uwagę dokonane potrącenia z wynagrodzenia upadłego wykonawcy – 131.431,36 zł, uszczerbek w finansach publicznych z tytułu wymienionych wydatków budżetowych wyniósł 256.041,88 zł. Według dokonanego przez gminę zgłoszenia wierzytelności wynosi on natomiast 260.346,73 zł, z czego dokonano potrącenia z wzajemną wierzytelnością Ekobudu z tytułu nieopłaconych robót dodatkowych w wysokości 61.431,36 zł. Według tego dokumentu pozostaje zatem niewyegzekwowana kwota 198.915,37 zł. Poza tym, zgłoszeniem w postępowaniu upadłościowym nie zostały objęte należności gminy w kwocie 73.943,41 zł.

Nieprawidłowości w zakresie procesu inwestycyjnego stwierdzono również na etapie jego realizacji przez kolejnego generalnego wykonawcę firmę „Na Skraju Miasta” na podstawie umowy z dnia 10 stycznia 2007 r. Wynagrodzenie wykonawcy, wybranego z naruszeniem trybu zamówienia z wolnej ręki, zostało ustalone na sumę 2.014.098,- zł, a następnie aneksami z 20 i 23 kwietnia 2007 r. zwiększone o kwotę 268.142,75 zł. W oparciu o okazaną kontrolującemu dokumentację nie można stwierdzić kompletnych kalkulacji, które poprzez wycenę poszczególnych elementów przedmiotu umowy wskazywałyby sposób wyliczenia wynagrodzenia w umowie pierwotnej, jak i późniejszych aneksach, spisywanych w związku z robotami zamiennymi wynikającymi ze zmiany stosowanych materiałów i robotami dodatkowymi.

Firma Na Skraju Miasta zawarła dwie umowy o podwykonawstwo robót w ramach zawartego z gminą kontraktu. Jednemu z podwykonawców – firmie TBM Development powierzono umową z 11 maja 2007 r. „dokończenie budowy” za wynagrodzeniem w wysokości 99% wartości robót pozostałych do wykonania, których orientacyjna wartość na dzień podpisania umowy wynosi 930.000 zł netto. Podkreślenia wymaga, iż zamawiający po raz kolejny nie określił w umowie z generalnym wykonawcą zakresu robót, które będą wykonywane przy pomocy podwykonawców, zastrzegając jedynie, aby zlecenia części przedmiotu umowy podwykonawcom były zgodne co do treści z umową zawartą z wykonawcą, a także określając odpowiedzialność wykonawcy za działania podwykonawców. Należy wskazać, że w obecnym stanie prawnym (obowiązującym od 11 czerwca 2007 r.) zamawiający obowiązany jest żądać wskazania przez wykonawcę w ofercie części zamówienia, której wykonanie powierzy podwykonawcom. Wymóg ten ustanawia przepis art. 36 ust. 4 Prawa zamówień publicznych, ma on również odpowiednie zastosowanie w postępowaniu prowadzonym w trybie z wolnej ręki (art. 68 ust. 1). Gmina wprowadziła natomiast w umowie mechanizm kontroli rozliczeń pomiędzy wykonawcą i podwykonawcami, zastrzegając prawo wstrzymania płatności w przypadku nieprzedłożenia, w terminie 21 dni od wystawienia faktury, pisemnego potwierdzenia przez podwykonawców, których wierzytelność jest częścią składową wystawionej faktury, o dokonaniu zapłaty na ich rzecz.

Z uzyskanych w trakcie kontroli wyjaśnień Skarbnika Gminy wynika, że nie były mu przedstawione zaakceptowane przez Pana Wójta umowy o podwykonawstwo. Było to podstawą odmowy wykonania dyspozycji zapłaty wynagrodzenia na rzecz tych podwykonawców; została ona zrealizowana przez Skarbnika na pisemne polecenie Wójta po okazaniu przedmiotowych umów. Ponadto, Skarbnik w swoich wyjaśnieniach podniosła, iż nie wiedziała (i nie składała kontrasygnaty) o spisanych aneksach do umowy z firmą „Na Skraju Miasta” zwiększających wynagrodzenie o 268.142,74 zł. Dodatkowo wyjaśniła, że kwoty zamieszczone w aneksach nie miały pokrycia w planie wydatków budżetu na 2007 rok. W budżecie tego roku zaplanowano bowiem na dokończenie zadania inwestycyjnego środki w wysokości 1.135.000 zł, ponadto 1.000.000 zł ujęto w planie wydatków niewygasających z końcem 2006 roku. Tak zaplanowane środki miały być przeznaczone na wynagrodzenie wykonawcy z umowy pierwotnej – 2.014.098,- zł, pozostałą zaś kwotę planowano na wydatki z tytułu nadzoru inwestorskiego. W związku z czynnościami podjętymi przez kontrolującego w stosunku do zasadności wyceny poszczególnych elementów zleconych dodatkowo robót, a także ujawnionym faktem, że w budżecie gminy nie ma zaplanowanych środków na pełne ich opłacenie, Wójt Gminy powiadomił wykonawcę o rezygnacji ze zlecenia wykonania ogrodzenia kortu tenisowego, którego koszt, według zapisu aneksu, miał wynieść 90.960,98 zł.

Ujawniony przebieg procesu inwestycyjnego, w tym zajmowanie składników majątkowych i wierzytelności wykonawcy jeszcze przed ogłoszeniem postanowienia o jego upadłości, poddaje w wątpliwość możność pełnego zaspokojenia wierzytelności gminy. Zwrócono się do Przewodniczącego Rady Gminy z sugestią rozważenia przez Radę dochodzenia od Wójta Gminy naprawienia powstałej szkody, wynikającej przede wszystkim z podwójnego opłacania robót, na zasadach przewidzianych w przepisach Kodeksu pracy w kwestii odpowiedzialności materialnej pracowników, w przypadku niewyegzekwowania należności w postępowaniu upadłościowym.

         W wystąpieniu do Wójta gminy wnioskowano natomiast m.in. o: wyrażanie zgody na zawarcie przez wykonawcę umowy o roboty budowlane z podwykonawcą po dokonaniu należytej kontroli przedstawionej umowy lub jej projektu, wraz z częścią stosownej dokumentacji, w odniesieniu do przejrzystości postanowień w kwestii zakresu powierzanych robót oraz wynagrodzenia za te roboty (art. 6471 § 2 w zw. z § 5 k.c.); zaniechanie wyrażania zgody na umowy o podwykonawstwo, z których treści wynika powierzenie podwykonawcy realizacji całości zamówienia publicznego, jako sprzecznej z zasadą ustanowioną w art. 7 ust. 3 Prawa zamówień publicznych; zaniechanie wyrażania zgody (stosownie do uprawnień wynikających z umowy) na dokonywanie przez wykonawców cesji wierzytelności, które mają stanowić formę zabezpieczenia zaciąganych przez nich kredytów na potrzeby wywiązania się z umowy o zamówienie publiczne, jako sprzecznych z treścią wybranej oferty, zawierającej oświadczenia i dokumenty potwierdzające sytuację ekonomiczną i finansową zapewniającą wykonanie zamówienia (art. 22 ust. 1 pkt 3 i art. 25 ust. 1 Prawa zamówień publicznych).

 

W ramach czynności kontrolnych w gminie Ciechanowiec zbadano wydatki związane z realizacją w 2006 roku mikroprojektu „Międzynarodowe Święto Chleba”, współfinansowanego ze środków funduszy pomocowych i z budżetu państwa. Stwierdzono, że instytucja pośrednicząca zaakceptowała wydatki kwalifikowalne poniesione przez kontrolowaną jednostkę i dokonała płatności, jednakże analiza dokumentów źródłowych związanych z tym mikroprojektem wskazuje, że podczas realizacji projektu dokonywano wydatków z naruszeniem zasady wyrażonej w art. 138 pkt 3 w zw. z art. 189 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w myśl której wydatków publicznych należy dokonywać w sposób oszczędny. Analiza wydatków wykazała bowiem, iż m.in.:

a) koordynację mikroprojektu na podstawie umowy zlecenia zawartej w dniu 3 kwietnia 2006 r. powierzono ówczesnemu dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Kultury i Sportu. W umowie tej, zawartej na czas od 3 kwietnia do 23 sierpnia 2006 r., określono wynagrodzenie zleceniobiorcy w kwocie 9.600 zł za wykonanie czynności polegających na kompleksowej organizacji imprezy w sferze logistycznej, technicznej i wykonawczej zaplanowanych działań. Wynagrodzenie wypłacono w dniu 30 sierpnia 2006 r., przy czym zleceniobiorca nie przedstawił rachunku, do czego zobowiązywała go treść umowy. Z udostępnionych kontrolującemu dokumentów wynika, że koordynator pobrał 11 sierpnia 2006 r. dwie zaliczki na wydatki gotówkowe związane z realizacją projektu o łącznej wartości 31.133,60 zł. Zaliczki te były przeznaczone na opłacenie faktur za oświetlenie sceny, nagłośnienie imprezy i na wypłaty związane z zawartymi umowami o dzieło. Innych dowodów, wskazujących na udział ówczesnego dyrektora MOKiS w realizacji omawianego projektu, dokumentacja projektu nie zawiera,

b) zakupiono usługę w postaci oświetlenia sceny podczas „Międzynarodowego Święta Chleba” na podstawie opłaconej gotówką w dniu 13 sierpnia 2006 r. faktury nr 18/08/2006 z dnia 13 sierpnia 2006 r. firmy „DMS pro” z Białegostoku o wartości 6.000 zł (zakup usługi nie był poprzedzony umową zawartą w formie pisemnej, wskazującą na przedmiot świadczenia wykonawcy) oraz zaangażowano dodatkowo elektryka, któremu na podstawie umowy o dzieło wypłacono kwotę 1.500 zł,

c) zakupiono usługę nagłośnienia imprezy o wartości 5.000 zł od firmy CARPE DIEM s.c. z Białegostoku na podstawie faktury nr 39/08/06 wystawionej i opłaconej gotówką w dniu imprezy. W tym przypadku również zakup usługi nie był poprzedzony umową z wykonawcą zawartą w formie pisemnej, określająca zakres świadczenia. Mimo to, poza zakupem usługi nagłośnienia, w dniu 7 sierpnia 2006 r. zawarto trzy umowy o dzieło o łącznej wartości 4.953,60 zł, których przedmiotem była obsługa akustyczna imprezy,

d) za jeden dzień najmu pomieszczeń od Muzeum Rolnictwa w Ciechanowcu zapłacono kwotę 7.000 zł (faktura nr 2/068), a terenu wokół muzeum - 24.000 zł (faktura nr 2/069). Najem nie był poprzedzony zawartą na piśmie umową i z tego względu nie wiadomo jaka była powierzchnia pomieszczeń i terenu Muzeum udostępnionych na imprezę. Stwierdzono natomiast, że w zbiorze dokumentów z sierpnia 2006 r. znajduje się faktura nr 1 216 z dnia 20 sierpnia 2006 r. o wartości 250 zł, wystawiona przez Muzeum Rolnictwa za najem sali konferencyjnej na organizowany w ramach mikroprojektu „Turniej Sołectw”. Wynagrodzenie wynajmującego za udostępnienie pomieszczeń i terenu w dniu, w którym miała miejsce omawiana impreza, należy zatem ocenić jako niewspółmiernie wysokie w stosunku do stawek pobieranych przez Muzeum w innych przypadkach.

         Badanej jednostce rekomendowano zwrócenie uwagi na zasadę oszczędnego wydatkowania środków publicznych, ustaloną przepisem art. 138 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, w szczególności przy realizacji projektów objętych dofinansowaniem ze środków pomocowych.

 

W ramach przeprowadzanej kontroli w gminie Nowe Piekuty badaniu poddano m.in. realizację w latach 2000 – 2002 koncepcji zbiorowego odprowadzania ścieków w gminie Nowe Piekuty – została sporządzona dokumentacja projektowa budowy oczyszczalni ścieków i sieci kanalizacyjnej, natomiast od realizacji tej inwestycji odstąpiono. Na podstawie okazanej dokumentacji, w tym protokołów z posiedzeń Rady Gminy i Zarządu Gminy, zbadano proces wydatkowania środków na opracowanie dokumentacji projektowej.

Stwierdzono, że na sesji odbytej w dniu 24 stycznia 2000 r. Rada Gminy zaakceptowała (14 głosami) wniosek Wójta Gminy w sprawie rozpoczęcia prac nad koncepcją budowy oczyszczalni w Nowych Piekutach i Jabłoni Kościelnej. Kwestia koncepcji oczyszczalni była wzmiankowana na sesji Rady w dniu 25 kwietnia 2000 r. i na posiedzeniu Zarządu Gminy w dniu 5 maja 2000 r., jak zaś wynika z protokołu z sesji Rady Gminy z dnia 18 maja 2000 r. „W wyniku przeprowadzonego głosowania przyjęto wstępną koncepcję budowy oczyszczalni oraz podjęcie dalszych działań w tym kierunku” (na tym etapie wstępna koncepcja zakładała budowę dwóch oczyszczalni wraz z siecią kanalizacyjną). W toku dalszych prac nad koncepcją Zarząd Gminy na posiedzeniu w dniu 14 czerwca 2000 r. postanowił o zleceniu firmie EKO-AQUA Invest Sp. z o.o. opracowania koncepcji kompleksowego rozwiązania gospodarki ściekowej na terenie gminy (opracowana koncepcja zakładała budowę jednej oczyszczalni wraz z siecią kanalizacji o przepustowości dobowej 350 m3). Następnie, w wyniku przetargu nieograniczonego ogłoszonego w dniu 14 lipca 2000 r., Zarząd Gminy zlecił umową z dnia 8 sierpnia 2000 r. opracowanie dokumentacji geodezyjnej (wykonanie wtórników lewostronnych) pod planowaną inwestycję. W dniu 8 sierpnia 2000 r. został też ogłoszony w Biuletynie Zamówień Publicznych przetarg nieograniczony na wykonanie kompletnej dokumentacji projektowej budowy oczyszczalni wraz z siecią kanalizacji i przyłączami, z terminem realizacji do 31 grudnia 2001 r. W wyniku przetargu wyłoniono jako najkorzystniejszą ofertę firmy EKO-AQUA Invest Sp. z o.o., z którą w dniu 9 października 2000 r. podpisano umowę o wartości 168.500,- zł.

W trakcie trwania prac projektowych, na sesji Rady Gminy w dniu 4 grudnia 2000 r. jeden z radnych podniósł kwestię „olbrzymich” kosztów budowy oraz wskazał, iż „sprawę budowy oczyszczalni powinno się przedyskutować w terenie”. Sprawa oczyszczalni i kanalizacji była też przedmiotem obrad Rady Gminy na sesji w dniu 20 stycznia 2001 r., w wyniku których przegłosowano wniosek (większością dwóch głosów) „o wstrzymaniu wszelkich prac, łącznie z dokumentacją  przy oczyszczalni i kanalizacji”. W trakcie dyskusji, jak wynika z protokołu z sesji, podnoszono w szczególności kwestię braku konsultacji zamierzanej inwestycji z mieszkańcami gminy. Na sesji w dniu 3 marca 2001 r. (poprzedzonej spotkaniem w dniu 30 stycznia 2001 r. z udziałem radnych i przedstawicieli wykonawcy dokumentacji projektowej) Rada Gminy postanowiła jednogłośnie o dokończeniu prac nad dokumentacją, przyjmując argumentację Wójta Gminy m.in. o znacznym zaawansowaniu prac projektowych (zwłaszcza w odniesieniu do oczyszczalni) i poniesionych w związku z tym przez wykonawcę kosztami, które gmina będzie zobowiązana pokryć.

         Przebieg prac projektowych obrazuje też korespondencja pomiędzy Urzędem Gminy i firmą EKO-AQUA. Już w piśmie z dnia 28 listopada 2000 r., zawierającym wniosek o przesunięcie terminu wykonania zamówienia, wykonawca wskazywał na trudności w uzgodnieniu niektórych odcinków kanalizacji z właścicielami wymuszające ich przeprojektowanie. W pismach z dnia 8 i 19 stycznia 2001 r. wykonawca przekazał szczegółowe informacje w zakresie uzgodnień. Z drugiego z wymienionych pism wynika wniosek projektanta, iż ok. 50% mieszkańców przewidzianych w ramach I etapu budowy nie jest zainteresowanych budową kanalizacji sanitarnej. Odnośnie miejscowości objętych kanalizacją w II etapie, z danych zawartych w piśmie wynika, że w większości tych miejscowości istnieje ogólny brak zgody na przejście sieci kanalizacyjnej przez prywatne działki. Wykonawca podkreślił też, że „Z uwagi na brak współpracy i negatywne nastawienie mieszkańców próby dalszych uzgodnień stały się bezskuteczne oraz wskazał, iż kontynuacja prac może nastąpić przy odejściu od pierwotnych założeń i przeniesieniu przebiegu tras kanalizacji z działek prywatnych w pas dróg, co spowoduje zmianę zakresu uzgodnień i wzrost kosztów realizacyjnych”. W kolejnych pismach z 5 i 19 lutego, a także 2 marca 2001 r. (po podjęciu przez Radę decyzji o wstrzymaniu prac nad inwestycją) wykonawca wskazywał m.in. na ułomność dyskutowanej w tym czasie koncepcji zmniejszenia przepustowości oczyszczalni i informował o zaawansowaniu rzeczowym i finansowym wstrzymanych prac – projekt oczyszczalni 90%, projekt kanalizacji 70% na łączną wartość 132.650 zł. Ostatecznie, w związku z trudnościami w przebiegu prac, dokumentacja projektowa, o węższym niż pierwotnie zakładano zakresie, została przekazana protokołem zdawczo-odbiorczym sporządzonym w dniu 27 listopada 2002 r. W dniu 17 października 2002 r. gmina uzyskała natomiast decyzję o pozwoleniu na budowę oczyszczalni ścieków wraz z sieciami i obiektami towarzyszącymi na działce położonej w Krasowie Częstkach.

Jak wynika z ustaleń kontroli, wydatki bezpośrednie poniesione w latach 2000 – 2002 na sporządzenie dokumentacji zamknęły się kwotą 243.099,49 zł. Wydatkowanie środków na sporządzenie dokumentacji projektowej zbiorowego odprowadzania ścieków nastąpiło bez efektu, ponieważ zaniechano realizacji tego typu inwestycji, przystępując w 2005 roku i latach następnych do wykonania systemu oczyszczalni przydomowych (kwestia zasadności budowy oczyszczalni indywidualnych była podnoszona podczas dyskusji prowadzonych w trakcie realizacji dokumentacji projektowej oczyszczalni i kanalizacji). Świadczy to o ponoszeniu wydatków budżetowych z naruszeniem zasady gospodarki finansowej podmiotów sektora finansów publicznych wyrażonej ówcześnie w art. 28 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (obecnie art. 35 ust. 3 pkt 1), iż wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów (zasada gospodarności). Ponadto przywołania tu wymaga art. 50 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nakładający na osoby uczestniczące w zarządzaniu mieniem komunalnym obowiązek zachowania szczególnej staranności przy wykonywaniu tego zarządu.

Jedną z podstawowych przyczyn zaniechania inwestycji był brak zgody większości mieszkańców gminy na proponowaną koncepcję budowy. Jak stwierdził Wójt Gminy Marek Kaczyński na wzmiankowanym spotkaniu w dniu 30 stycznia 2001 r. (za protokołem ze spotkania): „...ja się przyznaję do tego błędu bo powinna pójść najpierw dogłębna analiza w terenie, dyskusja, konsultacja czy ludzie chcą tej kanalizacji czy nie, ale gdybyśmy zaczęli od tej strony to pewnie nie ruszyłoby nigdy”. Z formalno-prawnego punktu widzenia, biorąc pod uwagę ówczesny stan prawny wynikający z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, odpowiedzialność za wydatkowanie środków z naruszeniem ustawowej zasady ponoszą ówczesny Zarząd Gminy, a także Rada Gminy, która w ramach przysługujących jej kompetencji przyjęła do realizacji koncepcję budowy oczyszczalni i kanalizacji, podejmowała też uchwały budżetowe, w których planowano wydatki na opracowanie dokumentacji na to przedsięwzięcie. Podkreślenia jednakże wymaga, że za prawidłową gospodarkę finansową gminy, stosownie do obowiązującego wówczas postanowienia art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, odpowiadał Zarząd Gminy, którego pracami kierował Wójt Gminy.

W wystąpieniu pokontrolnym wnioskowano o planowanie i przestępowanie do realizowania zadań inwestycyjnych z uwzględnieniem zasady gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych, iż wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

 

9. W zakresie zamówień publicznych:

- udzielenie zamówień publicznych dostawcom lub wykonawcom, którzy nie zostali wybrani w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 6 jednostkach kontrolowanych,

- nieokreślenie lub nieprawidłowe określenie wartości zamówienia (nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 7 jednostkach kontrolowanych), a także nieprawidłowe w świetle przepisów prawa określenie przedmiotu zamówienia (w 3 jednostkach),

- niezłożenie oświadczeń o braku lub istnieniu okoliczności powodujących wyłączenie osoby wykonującej czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 5 jednostkach kontrolowanych,

- nieprawidłowe zastosowanie trybu udzielenia zamówienia publicznego innego niż tryby podstawowe – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 4 jednostkach kontrolowanych,

- naruszenie przepisów dotyczących postępowania w wybranym trybie – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 4 jednostkach kontrolowanych,

- naruszenie obowiązku zamieszczania ogłoszeń wymaganych przepisami o zamówieniach publicznych (nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 5 jednostkach kontrolowanych), a także nieprawidłowe sporządzanie wymaganych ogłoszeń (w 4 jednostkach),

- nieodrzucenie nieprawidłowej oferty bądź odrzucenie oferty prawidłowo złożonej – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 4 jednostkach kontrolowanych,

- nieuzasadnione unieważnienie postępowania lub zaniechanie takiego unieważnienia w przypadkach wskazanych ustawą – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 4 jednostkach kontrolowanych,

- nieopracowanie lub nieprawidłowe opracowanie specyfikacji istotnych warunków zamówienia – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 8 jednostkach kontrolowanych,

 - nieprzestrzeganie określonych w ustawie zasad wykluczania wykonawców z postępowania – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 4 jednostkach kontrolowanych,

- niesporządzenie lub nieprawidłowe sporządzenie protokołu postępowania – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 4 jednostkach kontrolowanych,

- nieprzestrzeganie terminu zawarcia umowy – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 7 jednostkach kontrolowanych,

- zawarcie umowy niezgodnej ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia i treścią złożonej oferty – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 3 jednostkach kontrolowanych, a także naruszenie zakazu dokonywania niekorzystnych dla zamawiającego zmian umowy (w 2 jednostkach).

 

Podczas kontroli udzielania zamówień publicznych przez zakład budżetowy Przedsiębiorstwo Robót Komunalnych FARE w Ciechanowcu stwierdzono, że dokumentacja dotycząca wyboru wykonawców remontu poddasza w budynku administracyjnym Urzędu Miejskiego w Ciechanowcu, dostawy materiałów budowlanych do wykonania chodnika wokół zalewu rzeki Nurzec oraz wykonania chodnika wokół zalewu rzeki Nurzec, została sporządzona jedynie w celu stworzenia pozorów przeprowadzenia przez zakład postępowania na zasadach konkurencyjności. Świadczy o tym fakt, iż znajdujące się w dokumentacji oferty wykonawców były sporządzane przez pracowników PRK FARE. Z wyjasnień złożonych przez pracowników, wykonujących czynności związane z udzielaniem zamówień, wynika, że sporządzali oferty na ustne polecenie ówczesnego dyrektora zakładu. Ujawnione fakty powodują, że zamówienia te należy potraktować jako udzielone wcześniej ustalonemu wykonawcy z pominięciem procedur ustawowych. Wszystkie trzy zamówienia, w których „oferty” wykonawców sporządzane były przez pracowników zakładu wykonywała firma Usługi Budowlane Ogólne i Handel Pełny Zakres Robót. Wydatki na rzecz wykonawcy wskazanych zamówień wyniosły 271.647,47 zł. W każdym z trzech zamówień, oprócz „oferty” wymienionej firmy, pracownicy zakładu sporządzali także drugą ofertę (dwukrotnie firmy Dimex Budownictwo Komunikacyjne i raz Usługi Remontowo-Budowlane). W każdym z postępowań cena drugiej oferty była minimalnie wyższa niż oferta firmy Usługi Budowlane… (różnica od ok. 1,4 tys. do 5,7 tys. zł). Oferty te opatrzone były pieczątkami wykonawców i odręcznymi podpisami. W przypadku oferty firmy Usługi Remontowo-Budowlane charakter podpisu wskazuje, że dokonała go ta sama osoba co w ofercie firmy wykonującej następnie zamówienie.

 

Kontrola realizacji przez gminę Piątnica inwestycji polegającej na budowie gminnej hali sportowej wraz z instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi, wyposażeniem oraz zagospodarowaniem przyległego terenu wykazała, że w trakcie procesu inwestycyjnego rozwiązana została umowa z generalnym wykonawcą inwestycji, firmą „EKOBUD”, której zlecono wykonanie hali na podstawie umowy z 14 kwietnia 2004 roku. W związku z tym, trybie z wolnej ręki, z zastosowaniem przesłanek określonych w art. 67 ust. 1 pkt l lit. a) w związku z art. 67 ust. 1 pkt 3 Prawa zamówień publicznych, udzielono w 2007 roku zamówienia polegającego na dokończeniu budowy hali sportowej. Wybrana firma „Na Skraju Miasta” S.A. była podwykonawcą poprzedniego generalnego wykonawcy robót – „EKOBUD”. Stwierdzono, że wskazane przesłanki zamówienia z wolnej ręki nie mogły być odniesione do zakresu udzielonego zamówienia. Z treści zawiadomienia z dnia 20 grudnia 2006 r., skierowanego przez Wójta Gminy do Prezesa UZP na podstawie dyspozycji art. 67 ust. 2 Prawa zamówień publicznych, można wnioskować, iż dokończenie robót – jako przedmiotu zamówienia – nastąpi za wynagrodzenie stanowiące różnicę między ceną brutto (5.640.485,82 zł) ustaloną w wyniku przetargu nieograniczonego a wartością zafakturowanych robót przez dotychczasowego generalnego wykonawcę (4.010.698,76 zł), a więc za sumę 1.629.787,06 zł. W oparciu o takie wyliczenie zamawiający określił w zawiadomieniu szacunkową wartość zamówienia – 1.335.891,51 zł (wartość robót netto stanowiąca równowartość 304.511,40 euro). Tymczasem w § 6 umowy zawartej z wykonawcą w dniu 10 stycznia 2007 r. wynagrodzenie ustalono w formie ryczałtowej w łącznej kwocie 2.014.098,00 zł brutto, tj. wyższej o 384.310,95 zł, z uwagi na rozszerzenie przedmiotu zamówienia o roboty dodatkowe i zamienne. Przedstawione zatem przez kontrolowaną jednostkę w piśmie do Prezesa UZP uzasadnienie wyboru trybu z wolnej ręki nie pokrywało się z zakresem robót do wykonania określonym faktycznie w umowie z wykonawcą. W uzasadnieniu wyboru trybu Wójt wskazał (poza wartością robót do wykonania wyliczoną w oparciu o umowę z poprzednim wykonawcą), iż firma Na Skraju Miasta zakupiła na budowę materiały i wyposażenie niezbędne do dokończenia wykonanych już w części robót i stwierdził, że: „…w celu zapobieżenia strat (...) konieczne jest natychmiastowe udzielenie zamówienia publicznego wykonawcy, który dotychczas występował jako podwykonawca. Podkreślić należy, iż obiekt aktualnie musi być ogrzewany i każdy dzień zwłoki w udzieleniu zamówienia pociąga za sobą konieczność ponoszenia dodatkowych kosztów. Nie jest możliwe również, w istniejącym stanie faktycznym udzielenie zamówienia innemu wykonawcy zarówno ze względów technicznych jak i gospodarczych”. W kontekście tej argumentacji należy podnieść, że przedmiotem zamówienia objęto całość niewykonanych prac, w tym też takich jak np. wyposażenie sali sportowej, fitness, siłowni czy zagospodarowanie terenu, a także roboty dodatkowe w stosunku do pierwotnego zakresu robót związanych z budową hali sportowej. Zauważenia również wymaga, że kondycja finansowa firmy „EKOBUD”, prowadząca w konsekwencji do jej upadłości i konieczności udzielenia nowego zamówienia, była kontrolowanej jednostce znana. Ponadto, wybrany w tym trybie wykonawca realizował roboty przy pomocy podwykonawców (jednemu z nich powierzył „dokończenie budowy” hali sportowej). Z tych względów nie można było uznać za spełnione przesłanek, iż zamówienie może być wykonane tylko przez jednego wykonawcę z przyczyn technicznych o obiektywnym charakterze, oraz że ze względu na wyjątkową sytuację niewynikającą z przyczyn leżących po stronie zamawiającego, której nie mógł on przewidzieć, wymagane jest natychmiastowe wykonanie zamówienia, a nie można zachować terminów określonych dla innych trybów udzielenia zamówienia, które to przesłanki wskazuje art. 67 ust. 1 pkt 3 lit. a) i art. 67 ust. 1 pkt 3 ustawy. Zgodnie z art. 10 ust. 2 Prawa zamówień publicznych tryb z wolnej ręki może być zastosowany tylko w przypadkach określonych w ustawie, zatem przesłanki jego zastosowania muszą być interpretowane ściśle.

 

Podczas problemowej kontroli gospodarki finansowej w Zespole Szkół w Kleszczelach ustalono, że jednostka poniosła w 2006 roku wydatki na zakup oleju opałowego w wysokości 97.786,58 zł (netto 80.152,94 zł). Dokonano ich w następstwie zawarcia pięciu umów – odrębne umowy zawierano dla każdej z dostaw realizowanych w 2006 roku. Każda z umów nie przekraczała netto równowartości kwoty 6.000 euro. W roku 2005 wydatki na zakup oleju wyniosły netto 54.936,75 zł, co stanowiło wartość uzasadniającą wszczęcie odpowiednich procedur ustawy w celu wyłonienia dostawcy, stosownie do art. 34 ust. 1 Prawa zamówień publicznych.

Według wyjaśnień dyrektora, wyłonienie wykonawcy dostaw następowało w trybie zapytania o cenę i polegało na wyłonieniu oferty z najniższą ceną (poprzez zapytanie telefoniczne) oraz zawarciu umowy z wykonawcą, który dla danej dostawy proponował najniższą cenę. Wynika stąd, iż przyjęta przez dyrektora praktyka nie była skierowana na obejście przepisów ustawy poprzez dzielenie zamówienia na części i zaniżanie w ten sposób jego wartości w celu uniknięcia procedur ustawy, a była spowodowana brakiem znajomości obowiązujących procedur, co przyznał dyrektor w złożonym wyjaśnieniu. W związku z tym, poddano ocenie zgodność stosowanej procedury w zakresie wszystkich zawartych umów z przepisami ustawy.

Stwierdzono, że podejmowane przez dyrektora działania nie miały formalnych cech postępowania w trybie zapytania o cenę, o czym świadczą w szczególności następujące nieprawidłowości:

- brak pisemnych zaproszeń do składania ofert i niesporządzanie specyfikacji istotnych warunków zamówienia (art. 71 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 1 oraz art. 71 ust. 2 w zw. z art. 36 Prawa zamówień publicznych),

- skierowanie, w dwóch przypadkach, zapytania do czterech dostawców (art. 71 ust. 1),

- brak pisemnych ofert wykonawców i potwierdzenia spełniania przez nich warunków udziału w postępowaniu (art. 82 ust. 2, art. 73 w zw. z art. 44, art. 22 i art. 24),

- brak wymaganej dokumentacji postępowania (art. 9 ust. 1 i art. 96 oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego – obecnie obowiązuje rozporządzenie z dna 24 października 2007 r.

         W świetle poczynionych ustaleń uznać należy, iż zlecenia dostaw dokonano z naruszeniem zasady powszechności stosowania ustawy, wyrażonej w art. 7 ust. 3 Prawa zamówień publicznych

 

Badanie wydatków bieżących ponoszonych przez Urząd Miejski w Tykocinie i Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej na zakup oleju napędowego pod kątem prawidłowości stosowania procedur udzielania zamówień publicznych wykazało, iż zaopatrzenie pojazdów Urzędu Miejskiego (przede wszystkim autobusów szkolnych oraz sprzętu pożarniczego), a także pojazdów i sprzętu będących na stanie Zakładu (m.in. samochód Star, koparki, ciągniki, śmieciarki, piły, równiarki, spycharki, zagęszczarki) w olej napędowy odbywało się na podstawie dostaw zamawianych bez przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Ustalono, że przez cały 2006 r. dostawcą oleju dla Urzędu i Zakładu był jeden kontrahent - Stacja Paliw Barbara S. z Tykocina. Wydatki poniesione przez Urząd Miejski w 2006 roku na zakup oleju wyniosły 153.114,89 zł. Koszty Zakładu w tym zakresie stanowiły zaś kwotę 155.772,18 zł. W roku poprzedzającym (2005 r.) wydatki te wyniosły 148.729,01 zł – Urząd i 133.767,23 zł – Zakład. Stosownie do art. 35 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, jednostki sektora finansów publicznych zawierają umowy, których przedmiotem są dostawy, na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych. Wielkość ponoszonych wydatków przesądza, w świetle art. 2 pkt 13, art. 4 pkt 8, art. 7 ust. 3 i art. 34 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, iż zlecenie dostawy oleju napędowego na potrzeby Urzędu oraz Zakładu powinno nastąpić na zasadach określonych przywołaną ustawą.

W związku ze stwierdzonym stanem faktycznym zwrócono się do Burmistrza oraz kierownika GZGKiM o wskazanie przyczyn dokonywania zakupów oleju napędowego bez zastosowania zasad określonych w przepisach o zamówieniach publicznych. W odpowiedziach potwierdzono m.in. fakt wydatkowania środków na olej napędowy bez prowadzenia postępowań o udzielenie zamówień publicznych. Stwierdzono ponadto, że „olej zakupowano na podstawie analizy miesięcznych cen w poszczególnych stacjach paliw biorąc pod uwagę najniższą cenę i najkrótszą odległość od miejsca parkowania pojazdu z uwagi na przyczyny techniczne, których obiektywnie nie można zniwelować” (na dowód tego załączono kserokopie przeprowadzonych w 2005 i 2006 r. analiz). Odnosząc się do treści wyjaśnień należy zwrócić uwagę, iż wskazywanie na fakt istnienia na terenie gminy „mniej niż 5 stacji paliw”, jako uniemożliwiającego zastosowanie trybu zapytania o cenę nie jest argumentem odstąpienia od stosowania procedur ustawy. Zgodnie z art. 10 ust. 1 Prawa zamówień publicznych podstawowym trybem udzielenia zamówienia jest przetarg nieograniczony lub przetarg ograniczony, w których dla wyboru wykonawcy wystarczający jest wpływ co najmniej jednej oferty niepodlegającej odrzuceniu lub jednego wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu (art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy).

 

W wyniku kontroli prawidłowości udzielania zamówień publicznych przez Komunalny Zakład Budżetowy w Gródku stwierdzono, że w prowadzonym w grudniu 2006 roku postępowaniu w trybie przetargu nieograniczonego na dostawę w 2007 r. paliw ciekłych do samochodów będących na wyposażeniu KZB oraz Urzędu Gminy Gródek wykonawca (PRONAR Sp. z o.o.) złożył formularz cenowy wypełniony w sposób niezgodny ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia. W formularzu tym wykonawca nie wskazał wysokości narzutu w cenie jednostkowej każdego oferowanego paliwa doliczanego do ceny zakupu u producenta. Zgodnie z pkt 3a s.i.w.z. wykonawca zamówienia zobowiązany został do utrzymywania niezmiennej kwoty narzutu składającego się na cenę paliw przez okres trwania umowy, a zasady obliczania narzutu zostały podane w formularzu cenowym stanowiącym załącznik nr 2 do s.i.w.z. Z protokołu postępowania przetargowego wynika, że komisja przetargowa nie dokonywała oceny złożonej oferty pod kątem jej zgodności ze specyfikacją. Protokół postępowania został opatrzony podpisem kierownika KZB.

Złożenie oferty, której treść nie odpowiada treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia, z uwagi na przepis art. 89 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo zamówień publicznych, powinno było skutkować odrzuceniem oferty firmy PRONAR. Z uwagi na fakt, iż była to jedyna oferta, zamawiający na mocy art. 93 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy miał obowiązek unieważnić omawiane postępowanie o udzielenie zamówienia. Nieodrzucenie oferty miało zatem wpływ na wynik postępowania.

Umowa nr 2/06 na dostawę paliw ciekłych w 2007 r., zawarta z wykonawcą w dniu 29 grudnia 2006 r., wskazała wartość przedmiotu zamówienia w wysokości 198.795 zł brutto. Cenę etyliny określono w wysokości 3,83 zł/l, a oleju napędowego – 3,51 zł. W przeznaczonym do tego, zgodnie z wzorem umowy, § 4 pkt 2 umowy nie wskazano natomiast kwot narzutu stosowanego przy wyliczaniu cen etyliny i oleju w przypadku zmian cen zakupu paliw u producenta.

Jak wynika z wyjaśnień kierownika KZB, wykonawca realizując w 2007 roku dostawy stosował taki sam narzut, jak przy dostawach w roku 2006 (dostawy te odbywały się na podstawie odrębnego zamówienia publicznego udzielonego w końcu 2005 roku). Ponadto, w trakcie trwania kontroli wykonawca uzupełnił formularz cenowy.

 

10. W zakresie spraw majątkowych:

- nieprzestrzeganie przepisów prawnych określających tryb sprzedaży nieruchomości, w szczególności niezawieranie wszystkich wymaganych informacji w wykazach nieruchomości przeznaczonych do obrotu, zaniechanie należytego upublicznienia zamiaru zbycia – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 17 jednostkach kontrolowanych,

- nieprzestrzeganie przepisów prawa przy innym niż sprzedaż rozdysponowaniu mienia komunalnego (najem, dzierżawa, trwały zarząd itp.) – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 8 jednostkach kontrolowanych,

- brak formalnego uregulowania podstaw władania nieruchomościami przez gminne jednostki organizacyjne, w szczególności instytucje kultury – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 5 jednostkach kontrolowanych,

- nieopracowywanie przez organy wykonawcze gmin planów wykorzystania zasobów nieruchomości – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 4 jednostkach kontrolowanych,

- nierzetelne prowadzenie ewidencji księgowej majątku trwałego, w tym w sposób niezapewniający należytej jego wyceny i ochrony oraz utrudniający rzetelne przeprowadzenie inwentaryzacji w drodze spisu z natury – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 9 jednostkach kontrolowanych,

 - nieprawidłowe sporządzanie informacji o stanie mienia komunalnego.

W wyniku analizy zastosowania procedur poprzedzających zbycie nieruchomości w gminie Nowe Piekuty stwierdzono niewystarczające działania w kwestii upublicznienia obrotu nieruchomościami. Na podstawie dokumentacji dotyczącej dokonanej w latach 2005 – 2007 sprzedaży 5 nieruchomości na łączną wartość 185.336,- zł ustalono, że:

- wykazy nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży nie były podawane do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie w prasie lokalnej;

- w dwóch przypadkach ogłoszenia w sprawie przetargu nieograniczonego na sprzedaż nieruchomości nie zamieszczono w prasie o zasięgu obejmującym co najmniej powiat, na terenie którego położona jest zbywana nieruchomość, ukazującej się nie rzadziej niż raz w tygodniu, mimo, że ceny wywoławcze nieruchomości były wyższe niż równowartość 10.000 euro.

         W wystąpieniu pokontrolnym wnioskowano o właściwe podawanie do wiadomości publicznej informacji o zbywaniu nieruchomości.

 

Stwierdzono, że w ewidencji księgowej Bielskiego Domu Kultury ujęty jest budynek, w którym znajduje się siedziba tej jednostki. Z przedłożonych kontrolującemu dokumentów wynikało, że grunt zabudowany wymienionym budynkiem przeszedł w zarząd Bielskiego Domu Kultury, w związku z czym ustalona została opłata roczna za zarząd. W okresie kontrolowanym badana jednostka z tytułu władania nieruchomością ponosiła na rzecz miasta Bielsk Podlaski opłaty roczne w kwocie 32,04 zł.

         Należy wskazać, że przepisy art. 202 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowią, że komunalne instytucje kultury nabyły z mocy prawa, z dniem ich wpisu do rejestru instytucji kultury, użytkowanie wieczyste gruntów, którymi zarządzały w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz własność położonych na nich budynków, innych urządzeń i lokali (nieodpłatnie), jeżeli w dniu wejścia ustawy o gospodarce nieruchomościami nadal zarządzają tymi gruntami.

Podkreślenia wymaga, iż trwały zarząd, o którym mowa w art. 43 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest formą władania nieruchomościami przez jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy). Bielski Dom Kultury, będący samorządową osobą prawną, nie może zatem władać nieruchomościami gminy w formie trwałego zarządu i – w konsekwencji – ponosić opłat wynikających z tego rodzaju władztwa nad mieniem komunalnym.

W sprawie uregulowania kwestii formy władania nieruchomościami przez BDK skierowane zostało odrębne pismo do Burmistrza Bielska Podlaskiego.

 

Badanie prowadzenia ksiąg rachunkowych w odniesieniu do aktywów trwałych w Urzędzie Gminy Jasionówka wykazało, że w ewidencji analitycznej środków trwałych brak jest numerów inwentarzowych poszczególnych obiektów inwentarzowych. Opisanie środków trwałych w ewidencji pomocniczej za pomocą dostatecznie dokładnych danych, pozwalających na ich identyfikację, ma zasadnicze znaczenie dla ochrony posiadanych zasobów rzeczowych, w tym możliwości jednoznacznego powiązania wyników inwentaryzacji z zapisami w księgach rachunkowych, tj. realizacji obowiązków wynikających z art. 27 ustawy o rachunkowości.

Stwierdzono też, że gminne jednostki organizacyjne nie zostały formalnie wyposażone w majątek gminy. Z ustaleń kontroli wynika, że instytucje kultury oraz Zespół Szkolno-Przedszkolny ewidencjonują w swoich księgach rachunkowych majątek gminy, którym faktycznie dysponują. Forma władania nieruchomościami nie została jednak określona w sposób formalno-prawny. Stosownie do postanowienia art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 i art. 45 ustawy o gospodarce nieruchomościami, formą prawną władania nieruchomością przez gminną jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej jest trwały zarząd, ustanawiany przez wójta w drodze decyzji administracyjnej. Samorządowe instytucje kultury winny władać nieruchomościami w wyniku ustanowienia, w drodze decyzji wójta, użytkowania wieczystego na podstawie przesłanek z art. 202 ustawy o gospodarce nieruchomościami lub na podstawie innego tytułu cywilnoprawnego.

         Kontrolowanej jednostce zalecono uzupełnienie ewidencji środków trwałych o numery inwentarzowe poszczególnych obiektów oraz formalne uregulowanie podstaw władania nieruchomościami gminy przez jednostki organizacyjne gminy.

 

Badanie prawidłowości przeprowadzenia i rozliczenia inwentaryzacji dokonywanej metodą spisu z natury w Urzędzie Miejskim w Ciechanowcu wykazało, że spisu sprzętu komputerowego dokonano bez wskazania, w skład jakiego zespołu komputerowego wchodzą spisane urządzenia komputerowe, co – przy braku wskazania części składowych zestawów w prowadzonej ewidencji analitycznej – było jedną z przyczyn stwierdzonych w trakcie inwentaryzacji różnic, w stosunku do których Burmistrz prowadził postępowanie wyjaśniające. Zespoły komputerowe, zaliczane zgodnie z Klasyfikacją Środków Trwałych ustaloną rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. do rodzaju 491, obejmują maszyny i urządzenia do wprowadzania, przetwarzania, przechowywania i wyprowadzania informacji cyfrowych lub analogowych. Obiektem może być cały zespół służący do przetwarzania informacji złożony z jednostki centralnej i podłączonych do niej fizycznie jednostek zewnętrznych, względnie poszczególne maszyny i urządzenia wydzielone w odrębne jednostki. Zespoły komputerowe obejmują głównie urządzenia wejścia-wyjścia (konsole operatorskie, monitory ekranowe), jednostki pamięci, urządzenia transmisji danych, urządzenia ochrony danych, jednostki zasilające. W związku z tym, ewidencja zespołów komputerowych winna zapewnić informacje o składzie posiadanych zestawów komputerowych. W księdze środków trwałych w grupie IV ewidencjonowano jako środki trwałe zestawy komputerowe w ilości 44 obiektów inwentarzowych. Z ewidencji tej nie wynika, jaki sprzęt komputerowy został wliczony do wartości poszczególnych zestawów. Danych takich księgowość Urzędu nie posiadała. Stwierdzono ponadto, że w grupie VIII (Narzędzia, przyrządy, ruchomości i wyposażenie) ewidencjonowano między innymi drukarki i monitory a w pozostałych środkach trwałych UPS (zasilacze awaryjne).

         Ustalono, że zapisów w ewidencji księgowej zestawów komputerowych, drukarek, monitorów, UPS, księgowość Urzędu dokonywała na podstawie dowodów ich zakupu (faktur). Nie sporządzano w okresie kontrolowanym przewidzianych przepisami wewnętrznymi dowodów „OT” (przyjęcie środka trwałego). W Instrukcji obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych w Urzędzie Miejskim postanowiono, że dowody „OT” sporządza inspektor do spraw budownictwa lub inny pracownik prowadzący zadanie inwestycyjne oraz, że dowody „OT” stanowią udokumentowanie zakończonych robót budowlano-montażowych (łącznie z protokołem odbioru końcowego i przekazaniem inwestycji do eksploatacji), jak również stanowią udokumentowanie inwestycji polegającej na zakupach składników majątkowych przekazywanych bezpośrednio do użytkowania (§ 14 pkt 8-9 instrukcji).

 

11. W zakresie realizacji przez jednostki samorządu terytorialnego zadań zleconych z zakresu administracji rządowej oraz na mocy porozumień z innymi jednostkami samorządu terytorialnego:

- niesporządzanie odrębnych planów finansowych zadań zleconych z zakresu administracji rządowej przez jednostki organizacyjne realizujące te zadania – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 6 jednostkach kontrolowanych,

- odprowadzanie zrealizowanych przez gminy dochodów budżetu państwa na rachunek właściwego dysponenta z przekroczeniem terminów ich rozliczania – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 6 jednostkach kontrolowanych,

- nieprawidłowe zawieranie porozumień o powierzaniu do realizacji zadań między jednostkami samorządu terytorialnego – w sprawach dotyczących faktycznie udzielenia pomocy finansowej innej jednostce samorządu terytorialnego – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 14 jednostkach kontrolowanych.

 

W trakcie kontroli przeprowadzonych w 2007 roku stwierdzono szereg przypadków nierozróżniania instytucji pomocy finansowej między jednostkami samorządu terytorialnego i instytucji porozumienia w sprawie przekazania realizacji zadania publicznego. Przykładowo, gmina Czyżew w 2006 r. udzieliła pomocy finansowej w wysokości 445.990,35 zł dla powiatu wysokomazowieckiego na modernizację dróg powiatowych położonych na terenie gminy Czyżew. Wydatki z tytułu pomocy finansowej na rzecz powiatu sklasyfikowano nieprawidłowo w par. 6620 „Dotacje celowe przekazane dla powiatu na inwestycje…” zamiast do par. 6300 „Dotacja celowa na pomoc finansową między j.s.t…”. Nie stwierdzono też, aby podstawą udzielenia dotacji była odrębna uchwała organu stanowiącego o udzieleniu pomocy finansowej, wymagana od 1 stycznia 2006 r. na mocy art. 167 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Treść zawartej umowy wskazywała, że przekazane środki przeznaczone były na współfinansowanie zadania publicznego przynależnego powiatowi, w związku z czym należy je uznać za pomoc finansową, o której mowa w art. 167 ust. 2 pkt 5 i art. 175 ustawy o finansach publicznych (w świetle m.in. przepisów art. 8 ust. 2a i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, istotą instytucji porozumienia jest przyjęcie przez gminę do wykonywania zadania z zakresu powiatu i finansowanie go ze środków przekazanych przez powiat w wysokości koniecznej do jego realizacji).

W wystąpieniach pokontrolnych wnioskowano o prawidłowe klasyfikowanie wydatków na pomoc finansową udzielaną innym jednostkom samorządu terytorialnego oraz ponoszenie ich w oparciu o odrębną uchwałę organu stanowiącego w tej sprawie.

 

12. W zakresie rozliczeń jednostek organizacyjnych z budżetami jednostek samorządu terytorialnego:

- nieegzekwowanie od kierowników podległych jednostek organizacyjnych obowiązku przedkładania wymaganych sprawozdań – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 7 jednostkach kontrolowanych,

- nierozliczanie lub nieterminowe rozliczanie z budżetem nadwyżek środków obrotowych zakładów budżetowych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 4 jednostkach kontrolowanych,

- nieustalanie przez rady gmin stawek jednostkowych dotacji przedmiotowych dla zakładów budżetowych, które powinny stanowić podstawę kalkulacji kwot należnych dotacji – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 4 jednostkach kontrolowanych,

- nieprawidłowe wykorzystanie i rozliczanie dotacji udzielanych zakładom budżetowym – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 3 jednostkach kontrolowanych,

- obciążanie budżetu gminy przez zakład budżetowy nieudokumentowanymi kosztami.

 

W wyniku kontroli prawidłowości sporządzania sprawozdań budżetowych przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Sidrze ustalono przypadki niewłaściwego prezentowania w nich danych. Dotyczyło to m.in. sprawozdania Rb-30 za 2006 rok, w którym po stronie planu przyjęto wielkości przychodów, kosztów i środków obrotowych inne niż wynikające z ustalonych w okazanym planie finansowym: w planie przyjęto stan środków obrotowych na początek roku w wysokości 71.082 zł, zaś w sprawozdaniu wykazano 4.083 zł, przychody przyjęto w planie w wysokości 778.042 zł, w sprawozdaniu wykazano 845.041 zł, koszty w planie – 849.124 zł, w sprawozdaniu wykazano 845.041 zł, stan środków obrotowych na koniec roku w planie – 71.454 zł, w sprawozdaniu wykazano 4.083 zł. Stosownie do § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej, dane w sprawozdaniach wykazuje się w zakresie planu w kwotach wynikających z planu finansowego jednostki, po uwzględnieniu zmian dokonanych w trybie ustawy o finansach publicznych. Z wyjaśnienia głównej księgowej wynika, że do sprawozdania Rb-30 za rok 2006 przyjęto faktyczne środki obrotowe, jakie były na koniec 2005 r. i faktyczny stan środków obrotowych na koniec 2006 roku według ewidencji księgowej. Różnice wynikające w sprawozdaniu spowodowane były tym, iż nie dokonano zmian planu finansowego po zdaniu bilansu i sprawozdań za 2005 rok, w wyniku czego nie został on dostosowany do faktycznej wartości środków obrotowych netto. Zasady dokonywania zmian w planie finansowym zakładu budżetowego określają przepisy art. 24 ust. 10 i 11 ustawy o finansach publicznych oraz § 45 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inna formę organizacyjno-prawną.

Przywołane ustalenia w zakresie rozbieżności między danymi okazanej kontrolującym ostatecznej wersji planu finansowego i danymi w kolumnach „plan” rocznego sprawozdania Rb-30 uniemożliwiają jednoznaczne ustalenie kwoty faktycznej nadwyżki środków obrotowych za 2006 rok, którą Zakład powinien rozliczyć z budżetem. Z treści złożonego do Regionalnej Izby sprawozdania Rb-30 wynika, w świetle § 48 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 29 czerwca 2006 r., wysokość faktycznej nadwyżki w kwocie 39.368,31 zł. Zgodnie z przepisem § 49 ust. 4 rozporządzenia, w terminie 15 dni od złożenia rocznego sprawozdania finansowego (bilansu) zakład budżetowy wpłaca do budżetu różnicę między faktycznym a planowanym stanem środków obrotowych na koniec roku. Ze sprawozdania wynika zatem obowiązek rozliczenia budżetem kwoty 35.285,31 zł (39.368.31 zł minus 4.083 zł).

Nie stwierdzono, aby Zakład dokonywał rozliczenia z budżetem w zakresie faktycznej nadwyżki środków obrotowych za 2006 rok. W związku z ustaleniami kontroli w ZGKiM, a także w Urzędzie Gminy Sidra, Wójt Gminy poinformował, iż zaległa nadwyżka środków obrotowych za 2006 rok zostanie potrącona w 2008 roku z należności Zakładu od budżetu gminy.

 

Podczas kontroli w Urzędzie Miejskim w Tykocinie badaniu poddano prawidłowość rozliczenia przez Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Tykocinie otrzymanej w 2006 r. dotacji celowej w kwocie 105.292,52 zł na budowę wodociągu. Ustalono, że część tej dotacji, w kwocie 32.104,20 zł, wykorzystano niezgodnie z przeznaczeniem. Inwestycja realizowana była przez GZGKiM sposobem gospodarczym. W wyniku czynności kontrolnych ujawniono, że wydatki rzeczywiście obciążające koszty tej inwestycji wyniosły 73.188,32 zł. Za zawyżone uznano koszty przyjęte jako dotyczące realizacji tej inwestycji, związane z:

- niektórymi wynagrodzeniami i pochodnymi pracowników fizycznych i administracyjnych, w tym z wypłatą dodatkowego wynagrodzenia,

- innymi zadaniami realizowanymi przez Zakład,

- obsługą rachunków bankowych.

Przyczyną nieprawidłowości był w głównej mierze brak ustalenia wewnętrznych zasad prowadzenia dokumentacji, na podstawie której należałoby rozliczyć koszty wynagrodzeń, koszty ogólne i inne ponoszone na poszczególne rodzaje działalności zakładu, w tym inwestycje realizowane systemem gospodarczym. Ponadto, do kosztów tej inwestycji zaliczane były pozycje nie mające związku z jej realizacją, np. podatek od nieruchomości, koszty wynagrodzeń pracownika zatrudnionego do sprzątania pomieszczeń biurowych oraz koszty związane z opracowaniem dokumentacji na wykonanie przyłącza na innym odcinku wodociągu.

W wyniku kontroli zakład dokonał zwrotu na rachunek budżetu kwoty 32.104,20 zł.

 

Podczas kontroli w Urzędzie Miejskim w Grajewie ustalono, że działający w formie zakładu budżetowego Zakład Administracji Domów Mieszkalnych w Grajewie otrzymał z budżetu miasta dotację przedmiotową na dopłatę do remontów mieszkań komunalnych i utrzymanie lokali socjalnych w wysokości 333.000 zł. Dotacja ta nie była jednak skalkulowana według stawek jednostkowych, jak tego wymaga art. 174 ustawy o finansach publicznych. Z wyjaśnień Burmistrza wynikało, że z uwagi na dużą trudność w skalkulowaniu stawek jednostkowych dotacji przedmiotowej jako dopłaty do remontów mieszkań komunalnych i utrzymania lokali socjalnych dotacja rozliczana jest kompleksowo do wszystkich budynków komunalnych i lokali socjalnych, a próby ustalenia stawki jednostkowej, ze względu na różnorodność lokali, nie pozwoliły na jej „sensowne skalkulowanie”. W świetle art. 174 ustawy o finansach publicznych stawki jednostkowe powinny być podstawą kalkulacji wysokości dotacji przedmiotowej.

 

Badając rozliczenia zakładu budżetowego Przedsiębiorstwo Robót Komunalnych FARE w Ciechanowcu z budżetem gminy z tytułu dotacji i nadwyżki środków obrotowych ustalono, że pierwotnie plany finansowe zakładu nie przewidywały otrzymania z budżetu dotacji ani też wpłaty do budżetu nadwyżki środków obrotowych. Rozliczenia takie wprowadzane były do planów finansowych w trakcie roku, co oznaczało w praktyce wprowadzenie do planu nadwyżki faktycznej, która wynikała z wykonania planu finansowego za dany rok (zmiana planu na 2005 r. pochodziła z 30 grudnia 2005 r., zaś w zakresie dotyczącym 2006 roku zmiana nie została opatrzona datą). Faktyczny stan środków obrotowych zakładu budżetowego na koniec roku, zgodnie z obecnie obowiązującym § 48 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formą organizacyjno-prawną, ustala się jako różnicę między sumą środków obrotowych na początek roku i przychodów należnych związanych z prowadzoną działalnością, a sumą opłaconych zobowiązań i nie poniesionych wydatków na inwestycje finansowane ze środków własnych ujętych w zatwierdzonym planie finansowym. Z przepisów rozporządzenia wynika, że w planie finansowym zakładu budżetowego ujmuje się jedynie planowaną nadwyżkę środków obrotowych na dany rok, ustaloną zgodnie z § 49 rozporządzenia.

Za 2005 rok faktyczny stan środków obrotowych ustalony na podstawie danych wykazanych w rocznym sprawozdaniu Rb-30 z wykonania planu finansowego wynosił 124 951,15 zł. Nadwyżka stanu środków obrotowych na koniec roku wynosiła w związku z tym 117.525,20 zł. Naliczona na koniec roku nadwyżka środków obrotowych wynosząca 117.525,20 zł stanowiła zobowiązanie wobec budżetu za 2005 rok, podlegające ewidencji w księgach tego roku zapisem Ma 225 „Rozrachunki z budżetami” - 820 „Rozliczenie wyniku finansowego”. Zobowiązanie powyższe nie zostało w 2005 roku zewidencjonowane. Wykazane w trakcie kontroli nieprawidłowości w ewidencji przychodów, kosztów i rozrachunków świadczyły o tym, że stan środków obrotowych i ich nadwyżka zostały ustalone nieprawidłowo.

W zakresie terminu odprowadzenia do budżetu faktycznej nadwyżki środków obrotowych, wynikającego obecnie z § 49 ust. 4 rozporządzenia, w związku z brakiem terminu sporządzenia bilansu nie dokonano zweryfikowania prawidłowości przekazania wpłaty. Terminy przekazania wpłaty faktycznej nadwyżki pozostają jednakże w sprzeczności z ustalonym przepisami terminem sporządzania bilansu. Na podstawie ewidencji księgowej ustalono, że kwotę nadwyżki w wysokości 117.525 zł zakład przekazał do budżetu w następujących terminach i ratach: 15 marca 2006 roku w kwocie 60.000 zł, 20 kwietnia 2006 roku w kwocie 21.525 zł, 25 kwietnia 2006 roku w kwocie 16.000 zł, 27 kwietnia 2006 roku w kwocie 20.000 zł. W związku z obowiązującym terminem sporządzania bilansu (3 miesiące od dnia, na który zamyka się księgi rachunkowe, tj. do końca marca), należy stwierdzić, że termin wpłaty nadwyżki budżetowej za 2005 rok nie został dotrzymany.

Nadwyżkę środków obrotowych za 2006 r. zakład ustalił w wysokości 27.165,38 zł. Nie wynikała ona z treści sprawozdania – obliczona zgodnie z § 48 ust. 2 rozporządzenia faktyczna nadwyżka powinna wynosić 36.681,38 zł. Niezależnie od tego była ona obarczona błędem wynikającym z nieprawidłowych operacji w zakresie przychodów i kosztów oraz nieprawidłowego ustalenia stanu materiałów na koniec 2006 roku. W księgach rachunkowych za 2006 rok nie księgowano zobowiązań z tytułu nadwyżki środków obrotowych za ten rok. W 2007 roku, pod datą 20 marca 2007 roku, na podstawie polecenia księgowania kwotę 27.165,38 zł zaksięgowano jako pozostałe koszty operacyjne i zobowiązanie wobec Urzędu Miejskiego (księgowania Wn 760 - Ma 240 oraz Wn 240 - Ma 201). Kwotę faktycznej nadwyżki przekazano do budżetu gminy przelewem w dniu 26 kwietnia 2007 roku, czyli po terminie wynikających obecnie z § 49 ust. 4 rozporządzenia. W trakcie kontroli dokonano sprostowania w księgach 2007 roku błędnego obciążenia pozostałych kosztów operacyjnych, przeksięgowując kwotę 27.165,38 zł na konto 820 „Rozliczenie wyniku finansowego”.

         Nadmienić ponadto należy, iż nieprawidłowościami w rozliczeniach między budżetem gminy a PRK FARE dotknięte były także rozliczenia dotyczące obciążania przez zakład budżetu za wykonane usługi i roboty. W związku ze zleceniem przez Urząd zakładowi wykonania chodnika w miejscowości Kozarze, zakład obciążył Urząd kwotą 158.777,92 zł, wynikającą z kosztorysu powykonawczego nieopatrzonego danymi osoby, która go sporządziła (zawiera on jedynie pieczątkę PRK FARE). Z zawartych przez zakład umów z wykonawcami tych robót wynika, że zakład poniósł koszty w wysokości 104.927,86 zł. W złożonych wyjaśnieniach wskazano, że zakład poniósł w związku z realizacją robót we własnym zakresie koszty w wysokości 53.850,06 zł, jednakże nie okazano dowodów ich poniesienia.

 

Łącznie, wymiar finansowy stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości wyniósł 56.392 tys. zł, z tego[1]:

- uszczuplenia środków publicznych – 1.981 tys. zł,

- kwoty uzyskane z naruszeniem prawa – 2.477 tys. zł,

- kwoty wydatkowane z naruszeniem prawa – 6.095 tys. zł,

- kwoty wydatkowane w następstwie działań niezgodnych z prawem – 310 tys. zł,

- kwoty wydatkowane niegospodarnie, niecelowo lub nierzetelnie – 1.268 tys. zł,

- kwoty odpowiadające nierzetelnym danym w ewidencji finansowo-księgowej lub sprawozdawczości – 41.258 tys. zł,

- inne nieprawidłowości w wymiarze finansowym – 3.003 tys. zł.

         Wskazania wymaga, iż niejednokrotnie dokonanie zwymiarowania stwierdzonych nieprawidłowości nie było możliwe w związku z zaniechaniem podejmowania przez kontrolowane jednostki określonych działań i brakiem odpowiedniej dokumentacji umożliwiającej dokonanie stosownych wyliczeń. Dotyczy to w szczególności uszczuplenia środków publicznych z tytułu należności podatkowych – niejednokrotnie kontrolowane jednostki nie posiadały podstawowego materiału dowodowego (m.in. informacji i deklaracji podatkowych) umożliwiającego prawidłowe ustalenie należności publicznych.

 

5. Postępowanie pokontrolne

W celu wyeliminowania ujawnionych nieprawidłowości i zapobieżenia występowania ich w przyszłości do organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego lub kierowników jednostek organizacyjnych wystosowano 60 szczegółowych wystąpień pokontrolnych, zawierających łącznie 1.401 wniosków pokontrolnych (w tym, w wyniku kontroli kompleksowych jednostek samorządu terytorialnego, wystosowano 960 wniosków pokontrolnych). Ponadto, w 1 przypadku omówienie w wystąpieniu pokontrolnym wyników kontroli doraźnej (przeprowadzonej w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Białymstoku) połączono z opisem ustaleń kontroli problemowej, przeprowadzonej w tej jednostce na przełomie 2006 i 2007 roku.

W 8 przypadkach, uzasadnionych charakterem ustaleń kontroli w podległej jednostce organizacyjnej, skierowano do organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego odrębne wystąpienia mające na celu zapewnienie prawidłowej realizacji zaleceń pokontrolnych i wskazanie istotniejszych nieprawidłowości. Do wiadomości organów wykonawczych przekazywano też wszystkie wystąpienia pokontrolne kierowane do podległych i nadzorowanych jednostek organizacyjnych.

W wyniku ustaleń kontroli dotyczących nieprawidłowości w zakresie danych stanowiących podstawę naliczenia subwencji, na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o r.i.o., skierowano do Ministra Finansów 9 pism informujących o nieprawidłowościach stwierdzonych w 14 gminach.

Poza tym, w 2007 roku, w ramach współdziałania z organami państwa i innymi instytucjami, przekazywano żądane informacje w zakresie działalności kontrolnej, w tym m.in. dokumentację kontroli.

         W wyniku przeprowadzonych kontroli kierowano także zawiadomienia do rzecznika dyscypliny finansów publicznych o czynach noszących znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Łącznie złożono 20 zawiadomień, z tym że w 10 spośród złożonych zawiadomień wskazano na więcej niż jeden czyn z katalogu zawartego w przepisach ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W zawiadomieniach najczęściej wskazywano na:

- nieustalenie należności jednostki sektora finansów publicznych, niepobranie lub niedochodzenie należności, niezgodne z przepisami umorzenie należności, dopuszczenie do przedawnienia należności, o których mowa w art. 5 ustawy (6 przypadków);

- udzielenie zamówień publicznych z istotnym naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych, noszącym znamiona czynów naruszających dyscyplinę finansów publicznych wskazanych w art. 17 ustawy (11 przypadków);

- wykazanie w sprawozdaniach budżetowych danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej (6 przypadków).

 

Efektem działań kontrolnych było również kierowanie niektórych spraw (opisanych w punkcie 4 sprawozdania) na drogę postępowania karnego poprzez złożenie zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstw. Złożono 2 zawiadomienia do Prokuratury Rejonowej w Wysokiem Mazowieckiem:

- o podejrzeniu popełnienia czynów określonych w art. 231 § 2, art. 270 § 1 i art. 297 § 1 k.k. w wyniku ustaleń w zakresie udzielania zamówień publicznych przez zakład budżetowy Przedsiębiorstwo Robót Komunalnych FARE w Ciechanowcu,

- o znamionach działań na szkodę interesu publicznego poprzez niedopełnienie obowiązków i przekroczenie uprawnień przez funkcjonariuszy publicznych w gminie Nowe Piekuty (art. 231 k.k.), w związku z wydatkowaniem bez efektu kwoty 243.099,49 zł na dokumentację projektową budowy oczyszczalni ścieków i sieci kanalizacyjnej – od realizacji tej inwestycji odstąpiono, a także bezpodstawnym przyznaniem Wójtowi Gminy świadczeń z budżetu gminy w postaci nagród pieniężnych i pokrywania odpłatności za naukę w szkole wyższej (łącznie 23.500 zł).

Poza tym, przeprowadzono 2 kontrole w związku z wnioskami prokuratur:

- w ramach kontroli kompleksowej gminy Piątnica zrealizowano wniosek Prokuratury Rejonowej w Białymstoku o szczegółowe zbadanie księgowania i wydatkowania środków przez Wójta Gminy w zakresie budowy gminnej hali sportowej w Piątnicy (wniosek ten zbiegł się z zamiarem Izby objęcia kontrolą wskazanego procesu inwestycyjnego). Materiały pokontrolne, zawierające m.in. ustalenia dotyczące rozmiaru szkody powstałej w wyniku nieprawidłowości w realizacji procesu inwestycyjnego oraz przyczyn jej zaistnienia przekazano Prokuraturze;

- przeprowadzono kontrolę doraźną w Urzędzie Gminy Szypliszki na wniosek Prokuratury Okręgowej w Suwałkach, prowadzącej postępowanie wyjaśniające dotyczące legalności pobierania przez gminę Szypliszki opłat za wyrażenie zgody na przyłączanie nieruchomości do wodociągu gminnego. Materiały pokontrolne, zawierające ustalenia o bezprawnych działaniach gminy w tym obszarze oraz o kwotach pobranych bezpodstawnie przekazano Prokuraturze.

         Ponadto, Prokuraturze Rejonowej w Wysokiem Mazowieckiem przekazano protokół kontroli kompleksowej przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Ciechanowcu. W protokole opisano m.in. ustalenia kontroli dotyczące spraw poruszonych w anonimowym zawiadomieniu skierowanym do tej jednostki prokuratury o nieprawidłowościach w gospodarce finansowej gminy Ciechanowiec.

 

         W wyniku przeprowadzonych kontroli skierowano także 2 sygnalizacje do innych właściwych podmiotów:

- przekazana Wojewodzie Podlaskiemu sygnalizacja dotyczyła funkcjonującej w obrocie prawnym, stanowiącej akt prawa miejscowego, uchwały nr IV/18/07 Rady Gminy Jasionówka z dnia 21 lutego 2007 r. w sprawie udziału mieszkańców gminy w budowie infrastruktury technicznej z ograniczeniem do inwestycji w zakresie wodociągów i kanalizacji oraz ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. W piśmie do Wojewody podniesiono, iż wskazana uchwała narusza w ocenie Izby Obrachunkowej obowiązujące przepisy prawne i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego;

- Stowarzyszenie „Euroregion Niemen”instytucję pośrednicząca w realizacji projektów z programu INTERREG – powiadomiono o ustaleniach kontroli kompleksowej przeprowadzonej w gminie Wiżajny.

Badając wydatki na realizację przedsięwzięć ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej stwierdzono, że kontrolowana gmina zawarła w 2006 roku ze Stowarzyszeniem „Euroregion Niemen” umowę nr IG-2004/PL-UB/NIEM/2.2/U-33/06 o dofinansowanie Mikroprojektu „Spotkania z tradycją na polsko-białoruskim pograniczu” nr NEB/NIEM/06/07 w ramach Programu Sąsiedztwa Polska – Białoruś – Ukraina INTERREG III A/TACIS CBC 2004 – 2006.

W zakresie realizacji przedmiotowego projektu stwierdzono, iż jako podstawę wydatków kwalifikowanych badana jednostka wskazała fakturę VAT nr 1/09 z dnia 06.09.2006 r., wystawioną na kwotę 1.659,20 zł Urzędowi Gminy Wiżajny przez Świetlicę Gminną w Wiżajnach (gminną instytucję kultury) za najem autobusu IVECO. Operacja wynikająca z faktury nie miała odzwierciedlenia w rzeczywistości. Jak ustalono, Świetlica w Wiżajnach nie dysponuje żadnym autobusem. Wymieniony autobus wykorzystywany jest do dowożenia dzieci do szkół i stanowi własność gminy (widnieje w „księdze środków trwałych” Urzędu Gminy). Ustalono również, że w dniu 22 września 2006 r. na konto instytucji kultury wpłynęła kwota 1.659 zł i tego samego dnia instytucja kultury dokonała zwrotu tej kwoty.

         Ustalenia kontroli przekazano celem stosownego wykorzystania przy weryfikacji wniosków o płatność złożonych przez gminę Wiżajny.

 

Według stanu na dzień sporządzenia sprawozdania, do wniosków pokontrolnych wydanych w wyniku kontroli przeprowadzonych w okresie sprawozdawczym 2 jednostki kontrolowane skierowały do Kolegium Izby zastrzeżenia w trybie określonym w art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o r.i.o. W wyniku rozpatrzenia zastrzeżeń, Kolegium Izby w jednym przypadku (Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Mońkach) oddaliło zastrzeżenia do kwestionowanego wniosku pokontrolnego, w drugim natomiast (Urząd Miejski w Ciechanowcu) uwzględniło złożone zastrzeżenia do wydanego zalecenia pokontrolnego.

 

         Do dnia opracowania sprawozdania zawiadomienia o sposobie wykonania wniosków pokontrolnych, zawartych w wystąpieniach pokontrolnych, złożyło 55 jednostek kontrolowanych (w 6 przypadkach, w dacie sporządzenia sprawozdania, nie upłynął termin złożenia takiej informacji). W trakcie roku, w 3 przypadkach, w związku z analizą zawiadomienia o sposobie wykonania wniosków pokontrolnych, zwrócono się odrębnym pismem o dodatkowe wyjaśnienia co do sposobu realizacji zaleceń.

         Badanie sposobu wykonania wniosków pokontrolnych jest stałym elementem kontroli kompleksowych jednostek samorządu terytorialnego, a także kolejnych kontroli problemowych prowadzonych przez Izbę Obrachunkową w danej jednostce organizacyjnej. W 2007 roku, poza planem kontroli, przeprowadzono też jedną odrębną kontrolę sprawdzającą wykonanie zaleceń. Prowadzone w tym zakresie czynności kontrolne prowadzą do wniosku, że kierownictwo badanych jednostek niejednokrotnie obiera nieskuteczny sposób wykonania przekazanych rekomendacji, który nie przyczynia się w należytym stopniu do wyeliminowania nieprawidłowości w prowadzeniu gospodarki finansowej. Nierzetelną realizację wniosków pokontrolnych stwierdzono w 10 jednostkach kontrolowanych.

 

         W związku z przyjęciem przez jednostki kontrolowane do realizacji wniosków pokontrolnych zmierzających do usunięcia nieprawidłowości i usprawnienia badanej działalności lub też działaniami podjętymi w związku z ustaleniami kontroli jeszcze w trakcie jej trwania uzyskano korzyści finansowe, według stanu na dzień sporządzenia sprawozdania, w łącznej kwocie 1.299 tys. zł, z tego[2]:

- oszczędności uzyskane w wyniku działań kontrolnych – 13 tys. zł,

- pożytki finansowe w postaci należnych środków publicznych lub innych składników aktywów – 923 tys. zł,

- inne nieutracone pożytki finansowe – 110 tys. zł,

- oszczędności lub uzyskane pożytki finansowe dla obywatela bądź podmiotów spoza sektora finansów publicznych – 253 tys. zł.

         Dodać należy, że przedstawione, zwymiarowane kwoty korzyści finansowych nie oddają w pełni efektów pozytywnego oddziaływania kontroli. W wielu przypadkach badane jednostki zobowiązywały się bowiem w zawiadomieniach o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych do wyeliminowania nieprawidłowości także w przyszłej ich działalności, m.in. do usprawnienia poboru środków publicznych, zaniechania poboru środków z naruszeniem prawa i interesów obywateli, zaniechania ponoszenia wydatków nielegalnych, prawidłowego zorganizowania oraz wzmożenia wewnętrznej kontroli finansowej nad procesami gromadzenia i rozdysponowania środków publicznych.

 

 

III. Nadzór – analiza i opiniowanie

 

1.Działalność Kolegium Izby

Kolegium zbadało łącznie 4 287 uchwał  i zarządzeń organów gmin, powiatów, województwa samorządowego i związków międzygminnych, z tego:

- 146 uchwał budżetowych (dotyczące zarówno budżetów na rok  2007 jak i podjętych w grudniu uchwał w sprawie budżetu na 2008 r.)

- 2 537 uchwał i zarządzeń w sprawie zmian w budżetach,  

- 44 uchwały ( zarządzenia)  w sprawie układu wykonawczego budżetu,

- 133 uchwały organów stanowiących w sprawie absolutorium, z czego 1 w sprawie nieudzielenia absolutorium,

- 36 uchwał w sprawie procedury uchwalania budżetu,

- 3 uchwały w sprawie emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przez organ wykonawczy,

- 94 uchwały w sprawie zaciągania pożyczek i kredytów długoterminowych,

- 12 uchwał  w sprawie udzielania poręczeń majątkowych,

- 21 uchwał w sprawie określenia zakresu i zasad przyznawania dotacji oraz stawek udzielanych dotacji  dla jednostek organizacyjnych j.s.t.,

- 16 uchwał w sprawie zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustalona corocznie przez radę,

- 54 uchwały  określające zasady przyznawania dotacji dla podmiotów niezaliczanych do sek-

   tora finansów publicznych,

- 4 uchwały w sprawie udzielania pożyczek z budżetu j.s.t.,

- 737 uchwał dotyczących podatków i opłat lokalnych,

oraz 450 uchwał  i zarządzeń w innych sprawach finansowych.

 

W wyniku tych badań Kolegium podjęło następujące uchwały:

1. Nie stwierdzające naruszenia prawa – na ogólną liczbę 4 020 uchwał – 119 dotyczyło rozstrzygnięć nadzorczych w stosunku do budżetów j.s.t., 2 438 – uchwał i zarządzeń zmieniających budżet, 634 – uchwał w sprawach podatkowych, pozostałe rozstrzygnięcia stwierdzały zgodność z prawem w stosunku do innych ww. rodzajów uchwał i zarządzeń w sprawach finansowych;

2. Stwierdzające naruszenie prawa:

a) nieistotne w 92 uchwałach i zarządzeniach organów j.s.t., w tym 14 w odniesieniu do uchwał budżetowych j.s.t.,

b) istotne w przypadku 129 uchwał i zarządzeń, z czego stwierdzono nieważność 88 w części
i 41 w całości.

 

Nieprawidłowości (istotniejsze lub najczęściej występujące) stwierdzone przez Kolegium

w badanych uchwałach i zarządzeniach.

        

Lp.

Uchwały i zarządzenia w zakresie spraw finansowych dotyczące:

Rodzaje nieprawidłowości

(najczęściej występujące)

1.

budżetu

- niewłaściwie wskazano źródła pokrycia deficytu,

-błędnie określono wysokość planowanej nadwyżki,

- stwierdzono nieważność budżetu ze względu na fakt, iż skład rady nie czynił zadość przepisom ustawy o samorządzie gminnym

-niewłaściwa klasyfikacja budżetowa wydatków budżetowych,

- wieloletni program inwestycyjny nie spełnia wymogów art.166 ust. 2 ustawy o finansach publicznych

2.

zmian budżetu

- błędne sumowanie zadań ogółem (zmniejszeń i zwiększeń);

- zmniejszeń dokonano w nieistniejącej podziałce klasyfikacyjnej;

- środki na przeciwdziałanie alkoholizmowi przeznaczono niezgodnie z gminnym programem profilaktyki przeciwdziałania alkoholizmowi;

- zwiększono rozchody na spłatę kredytu bez jednoczesnego zwiększenia o tę kwotę przychodów;

- brak wskazania źródeł pokrycia deficytu;

- wprowadzono dotację do budżetu, nie rozdysponowując jej po stronie wydatków,

-  wprowadzono dotacje do budżetu i rozdysponowano je w planie wydatków w innych rozdziałach klasyfikacji budżetowej.

- organ wykonawczy wprowadził do planu dochodów § 2360, 0690,0960,6260 i dokonał zwiększenia wydatków rozdysponowując powyższe środki,

- rada wprowadziła wydatki wbrew wyraźnemu sprzeciwowi wójta,

- przekazano środki na zakup sztandaru dla OSP,

-zmniejszono przychody w taki sposób, iż brakowało środków na pokrycie strony wydatkowo-rozchodowej budżetu,

-dofinansowano remont chodników przy drodze krajowej,

- niewłaściwa klasyfikacja dochodów i wydatków pochodzących ze źródeł unijnych,

- nie wskazano źródeł pokrycia planowanego deficytu (brak środków)

3.

absolutorium

-na sesji głosowano w sprawie uchwały o udzielenie absolutorium, wynik głosowania nie spełnił wymogów ustawowej większości, a zatem uznano, że rada podjęła uchwałę o nieudzieleniu absolutorium

 

 4.

kredyt długoterminowy

- postanowiono o zaciągnięciu kredytu długoterminowego na pokrycie planowanego deficytu budżetowego w wysokości wyższej niż planowany deficyt

5.

wykaz zadań gminy, które mogą być realizowane przez podmioty nie zaliczane do sektora finansów publicznych

- sporządzono wykaz zadań gminnych, które mogą być realizowane przez podmioty spoza sektora finansów bez upoważnienia ustawowego, bez trybu konkursowego

6.

procedura uchwalanie budżetu

- skarbnikowi powierzono opracowanie projektu budżetu w formie  uchwały budżetowej,

- postanowiono, iż uchwała budżetowa zawierać będzie rezerwę celową w wysokości nie przekraczającej 5% wydatków, a oprócz tego rezerwę celową na zarządzanie kryzysowe w wysokości nie przekraczającej 1% wydatków bieżących pomniejszonych o wydatki inwestycyjne, wynagrodzenia i pochodne oraz na obsługę długu

7.

tryb i zasady udzielania dotacji dla szkół niepublicznych

- w uchwale rada określiła, że przepis ustawy o systemie oświaty, który wchodził w życie 24 maja 2007r, w ich jednostce będzie miał zastosowanie dopiero od września 2007 r.

8.

podatki

- uchwalono stawki wyższe lub niższe niż stawki wynikające z ustawy,

- niewłaściwie określono moment wejścia w życie uchwały,

- wprowadzono w uchwale ulgi podatkowe,

- niewłaściwie pouczono o sposobie zaokrąglenia podatku lub podstawy opodatkowania,

- nie określono stawek podatku dla wszystkich kategorii przedmiotów opodatkowania,

- ustalono opłatę miejscową od osób przebywających na terenie gminy w celach zdrowotnych,

- dokonano zmiany stawek podatkowych w ciągu roku na niekorzyść podatnika,

- nie przedłożono projektu uchwały w sprawach dotyczących pomocy publicznej do UOKiK-u,

- wskazano, że inkasentem będą pracownicy urzędu gminy wybrani przez Wójta

 

 

         W stosunku do pięciu uchwał w sprawie stawek podatku od środków transportowych stwierdzono istotne naruszenie prawa, polegające na nieokreśleniu stawki podatku dla wszystkich ustawowo wymienionych rodzajów środków transportu.

        W 2007 roku wystąpiła różnica pomiędzy liczbą nadzorowanych jednostek a liczbą podjętych uchwał w sprawie absolutorium: uchwał nie podjęły: województwo, 1 miasto na prawach powiatu, 1 powiat, 3 gminy i 1 związek międzygminny.

         W roku 2007 nie wystąpiły przypadki ustalenia przez Izbę budżetów tych jst, które nie uchwaliły budżetów do 31 marca 2007 r.

 

2. Działalność składów orzekających

Składy orzekające wydały łącznie 807 opinii, w tym dotyczących:

- możliwości spłaty kredytów przez j.s.t. - 66

- projektów budżetów wraz z informacjami o stanie mienia j.s.t. - 138

- sprawozdań rocznych z wykonania budżetu j.s.t. - 139

- informacji o przebiegu wykonania budżetu za I półrocze - 140

- wniosków komisji rewizyjnych rad gmin (związków gmin, sejmików) w sprawie absoluto -

  rium – 139

- uchwał w sprawie nieudzielenia absolutorium - 1

oraz  184 opinie o możliwości sfinansowania deficytu budżetowego oraz prawidłowości sporządzenia prognozy kwoty długu.

W ramach wydanych opinii było:

- 696 pozytywnych,

- 110 pozytywnych z uwagami,

-    1 opinia negatywna, dotycząca możliwości sfinansowania deficytu budżetowego  -   braku źródeł pokrycia części deficytu (art. 168 ust. 2 ufp.).     

Składy orzekające w opiniach zwracały uwagę na: niewłaściwie określoną kwotę deficytu budżetowego, nie określenie limitu zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów, zrealizowanie wyższej kwoty rozchodów niż przewidywał plan (art. 34 ust. 1 pkt 2 ufp.), nie zaplanowanie w planie dochodów budżetu gminy dochodów z rozdz. 75011§ 2360 i  85212 § 2360, nie utworzenie rezerwy celowej na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego, błędy klasyfikacyjne oraz  błędne nazewnictwo paragrafów klasyfikacji budżetowej.

 

IV. Działalność szkoleniowa, informacyjna, doradcza

 

1. Działalność szkoleniowa organizowana przez Izbę.

         W 2007 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku zorganizowała następujące szkolenia:

1. W dniach 23-25 stycznia 2007 r. odbyło się spotkanie Naczelników i Zastępców Naczelników Wydziałów Informacji Analiz i Szkoleń.

Celem spotkania było m.in.:

- przedstawienie koncepcji i założeń opracowania Sprawozdania z działalności regionalnych izb obrachunkowych za 2006 r.;

- dyskusja nt. zmian w ustawie o finansach publicznych z udziałem przedstawicieli Ministerstwa Finansów;

-omówienie wyników testów programu PROTON i dyskusja nad elektronicznym obiegiem dokumentów w izbach.

- sprawy bieżące związane z funkcjonowaniem i realizacją zadań WIAiS.

Wykładowcami byli Naczelnicy WIAiS oraz przedstawiciele Ministerstwa Finansów.

2. W dniach 30. 01., 14, 15 i 20. 02 2007 r. odbyły się szkolenia nowowybranych władz samorządowych, na których omówiona została następująca tematyka:

- rola i zadania regionalnych izb obrachunkowych;

- ogólne zasady uchwalania i wykonywania budżetu j.s.t.;

- rola absolutorium, w tym roli komisji rewizyjnej organu stanowiącego j.s.t.;

- ogólne zasady odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Wykładowcami byli pracownicy RIO oraz członkowie Kolegium RIO.

3. W dniach 19-20 kwietnia 2007 r. odbyło się szkolenie skarbników j.s.t. na temat „Sporządzanie sprawozdań finansowych za 2006 rok (bilans z wykonania budżetu, rachunek zysków i strat jednostki)”.

Wykładowcami byli pracownicy RIO.

4. W dniach 10 - 12 oraz 12 – 14 września 2007 r. odbyło się szkolenie skarbników jednostek samorządu terytorialnego dotyczące następujących zagadnień:

- przygotowania projektu uchwały budżetowej oraz omówienie zasad konstrukcji budżetu;

- omówienie obowiązujących przepisów dotyczących gospodarki finansowej j.s.t.;

- obligacji komunalnych;

- systemu BESTI@ - modułu planistycznego i sprawozdawczego;

- sprawozdawczości budżetowej i samorządowych osób prawnych.

Wykładowcami byli pracownicy RIO.

5. W dniu 8 listopada 2007 r. odbyło się szkolenie dla osób zajmujących się problematyką i opracowywaniem uchwał w sprawach podatków i opłat lokalnych. Zakres szkolenia obejmował tworzenie uchwał w sprawie podatków i opłat lokalnych na 2008 r. Wykładowcami byli członkowie Kolegium RIO.

Łącznie w szkoleniach organizowanych dla przedstawicieli j.s.t wzięło udział 575 osób.

Pracownicy RIO uczestniczyli w szkoleniach, które objęły następujące tematy: bhp, strategia antykorupcyjna, ochrona danych osobowych, prawo pracy, budżet zadaniowy, gospodarka finansowa i ewidencja księgowa, program księgowy Videotel.

         Wykładowców zapewnili organizatorzy szkoleń m.in.: Ministerstwo Finansów, MSW i A, Podlaski Ośrodek Doskonalenia Kadr.

         W 2007 r. Naczelnik Wydziału Kontroli RIO w Białymstoku przeprowadził, w dniu 16 marca  wewnętrzne szkolenie dla wszystkich inspektorów ds. kontroli gospodarki finansowej. Tematyka szkolenia obejmowała:

- rezultaty finansowe działalności kontrolnej regionalnych izb obrachunkowych – podstawowe zasady sprawozdawcze;

 

2. Działalność szkoleniowa w ramach współpracy z innymi jednostkami.

 

         Pracownicy Izby brali udział, jako wykładowcy, w szkoleniach prowadzonych przez innych organizatorów (m.in. FDRL, Podlaski Ośrodek Doskonalenia Kadr Administracji Publicznej, Stowarzyszenie Księgowych w Polsce) dla pracowników i działaczy samorządowych (w tym skarbników, pracowników zajmujących się zamówieniami publicznymi, głównych księgowych szkół gminnych). Tematyką szkoleń były między innymi:

- sprawozdawczość budżetowa,

- rachunkowość w gminie, obowiązki głównego księgowego,

- system finansów publicznych , klasyfikacja budżetowa,

- inwentaryzacja oraz zamknięcie ksiąg rachunkowych,

- zamówienia publiczne.

 

3. Działalność informacyjno - instruktażowo - doradcza.

 

W 2007 roku Regionalna Izba Obrachunkowa udzieliła 58 odpowiedzi na zapytania prawne dotyczące m.in. problematyki: wymiaru i poboru podatków i opłat w gminach (interpretacja ustaw dotyczących podatków samorządowych), finansowania z budżetu gminy budowy oczyszczalni ścieków (interpretacja ustawy o samorządzie gminnym, o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków), naruszenia dyscypliny finansów publicznych (interpretacja ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych), możliwości otrzymywania dotacji przez podmioty nie należące do sektora finansów publicznych (interpretacja ustawy o finansach publicznych), zasadności wypłaty odprawy pracownikowi samorządowemu zatrudnionemu w ramach stosunku pracy na podstawie wyboru w związku z upływem kadencji (interpretacja ustawy o pracownikach samorządowych), wydatkowania środków w ramach Miejskiego Programu Rozwiązywania Problemów alkoholowych (interpretacja ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi), zasad wypłaty ekwiwalentu dla strażaków ochotników za udział w akcjach ratowniczych i szkoleniach (interpretacja ustawy o ochronie przeciwpożarowej), udzielenia dotacji dla SP ZOZ (interpretacja ustawy o finansach publicznych, o zakładach opieki zdrowotnej).

Interpretacje RIO w zakresie podatków i opłat lokalnych nie są wiążące, ponieważ zgodnie z art. 14a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja Podatkowa (j.t.Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.)  tylko Minister Finansów posiada kompetencje do wydawania urzędowej, wiążącej interpretacji przepisów prawa podatkowego.

Do RIO wpłynęły 3 wnioski o udzielenie informacji publicznej dotyczące udostępnienia:

- orzeczenia Regionalnej Komisji Orzekającej przy RIO w Białymstoku, RIO udostępniło informację

- podstawy naliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych, RIO udostępniło informację

- uchwał RIO w Białymstoku wydanych w okresie 2006-2007 a także pism Ministerstwa Finansów na zapytania RIO w Białymstoku, RIO nie udostępniło informacji ze względu na brak interesu publicznego.

         Ponadto RIO w Białymstoku, na prośbę wielu instytucji dokonywała analiz poszczególnych problemów i przekazywała dane w zakresie funkcjonowania j.s.t.:

-  NBP Oddział Okręgowy w Białymstoku zwracał się czterokrotnie o udostępnianie kwartalnych informacji o sytuacji finansowej j.s.t. w województwie podlaskim (dochodów, wydatków, zobowiązań, należności.);

- RIO w Kielcach zwróciło się z prośbą przekazanie danych dotyczących uwag zawartych w opiniach wydanych przez składy orzekające w sprawie projektów budżetów na lata 2006 – 2007, dotyczących oceny informacji ostanie mienia komunalnego;

- PARPA, jak co roku, zwróciła się z prośbą o przekazanie danych dotyczących przeznaczenia środków uzyskanych przez j.s.t. z wydanych koncesji na sprzedaż alkoholu w 2006 r.;

- na potrzeby opracowania przygotowywanego przez RIO w Poznaniu przekazano dane dotyczące  wydanych rozstrzygnięć nadzorczych stosunku do uchwał budżetowych na 2007 r.;

- na potrzeby opracowania przygotowywanego przez RIO w Opolu przekazano dane dotyczące  nieprawidłowości stwierdzonych przez Kolegia Izb w uchwałach w sprawach udzielania poręczeń oraz udzielania z budżetów jst pożyczek ;

         Do RIO w Białymstoku w 2007 r. wpłynęło 8 skarg  na działalność organów j.s.t., w tym  4 na działalność organu stanowiącego i 4 na działalność wójta:

Wnioski o stwierdzenie nieważności uchwał budżetowych, w dwóch przypadkach dotyczyły ujęcia w budżetach zadań, które zdaniem wnoszących nie należą do zadań gminy: w jednym przypadku  chodziło o zaplanowanie wydatków na remont ośrodka zdrowia a w drugim przypadku skargę, dotyczącą zasadności ujęcia w budżecie wydatków na oświetlenie obiektów sakralnych,  wycofał Przewodniczący Rady.  Trzeci wniosek o uchylenie uchwały budżetowej dotyczył sporu kompetencyjnego między Burmistrzem a Radą Miejską w zakresie uchwalania budżetu i wnoszenia przez Radę zmian do uchwały budżetowej.

1.       Uchwała Nr III/16/06 Rady Gminy Poświętne z dnia 21.12.2006 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Poświętne na rok 2007 wpłynęła do RIO w Białymstoku  w dniu 2 stycznia 2007 r.  Na posiedzeniu w dniu 17 stycznia 2007 r. Kolegium RIO w Białymstoku w wyniku badania w trybie nadzoru nie stwierdziło w ww. uchwale naruszenia prawa. Przedmiotowa uchwala została uznana za zgodną z prawem.

         W dniu 19 stycznia 2007 r. do RIO w Białymstoku za pośrednictwem Wojewody Podlaskiego wpłynęła skarga Pana Stanisława Milewskiego – radnego Rady Gminy Poświętne na działalność Rady i Wójta Gminy Poświętne, który wniósł o uchylenie uchwały Rady Gminy Poświętne w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Poświętne w części, dotyczącej planowanych wydatków budżetowych w dziale „Gospodarka mieszkaniowa”, w rozdziale „Gospodarka gruntami i nieruchomościami” w kwocie 369 000 zł z przeznaczeniem na modernizację budynku ośrodka zdrowia w Poświętnem I etap. W uzasadnieniu skargi Pan Milewski podnosi, iż zaplanowanie w budżecie środków na ww. cel nie znajduje uzasadnienia, bowiem Gmina dysponuje innymi budynkami i pomieszczeniami w których mogą być świadczone usługi zdrowotne. Zdaniem skarżącego wydatkowanie tych środków zgodnie z przeznaczeniem, określonym uchwalą budżetową byłoby naruszeniem zasady gospodarności i celowości wydatkowania środków publicznych.

          Kolegium RIO po zapoznaniu się z treścią skargi radnego, uznało ją, zgodnie z delegacją art.235 Kpa, za żądanie wznowienia postępowania nadzorczego i postanowiło ją rozpatrzyć.

         W dniu 19 lutego 2007 r odbyło się posiedzenie Kolegium RIO, w którym wzięli udział przedstawiciele Gminy Poświętne. W swoim wystąpieniu Pan Milewski potwierdził zarzuty i argumentację przedstawioną w skardze. Zarzucił Wójtowi Gminy brak gospodarności i zakwestionował celowość zaplanowanych wydatków na  modernizację  budynku ośrodka zdrowia. Ponadto stwierdził, że zaplanowanie tej inwestycji przez Wójta jest „przykrywką planu wyprowadzenia pieniędzy publicznych z budżetu Gminy Poświętne”

         Skarbnik gminy z upoważnienia Wójta wyjaśniła, iż budynek ośrodka zdrowia został przekazany przez Starostwo Powiatowe w 2002 roku jako darowizna. W akcie notarialnym znalazło się zastrzeżenie, że budynek musi być wykorzystywany do realizacji celów publicznych związanych z promocją i ochroną zdrowia pod rygorem odebrania darowizny. Ponadto z wyjaśnień złożonych przez Wójta wynika, że uchwala budżetowa została przyjęta przez Radę przy 15  głosach  za i przy 1 głosie  wstrzymującym się. Zatem większość radnych uznała ten wydatek za zasadny.

         Kolegium RIO po zapoznaniu się ze stanowiskiem stron uznało, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej Gminy Poświętne na 2007 r., bowiem kwestionowany przez Pana Milewskiego wydatek ujęty w planie, z punktu widzenia legalności, znajduje uzasadnienie. Zaplanowane środki dotyczą nakładów na budynek, stanowiący mienie komunalne i wydatek budżetowy jest związany z realizacją zadań własnych gminy, określonych w art. 7 ust.1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym – ochrona zdrowia.  Natomiast Kolegium RIO  nie ma uprawnień do badania gospodarności  i celowości  wydatkowania środków przez jst.

          W dniu 6 kwietnia 2007 r. do RIO w Białymstoku wpłynęły skargi Pana Stanisława Milewskiego na rozstrzygnięcie Kolegium RIO Nr 683/07 z dnia 19.02.2007 r.

         Na posiedzeniu w dniu 23 kwietnia 2007 r. po zapoznaniu się z treścią skarg na kwestionowane rozstrzygnięcie – Kolegium nie znalazło podstaw do jego uchylenia i postanowiło utrzymać w mocy Uchwałę Nr 683/07, jednocześnie wnosząc o oddalenie skargi.

2. Uchwała  Nr VI/22/07 Rady Miejskiej  Bielsk Podlaski z dnia 20 lutego 2007 r.
w sprawie uchwalenia budżetu miasta Bielsk Podlaski na rok 2007 wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku w dniu 26 lutego 2007 r.  Jednocześnie Burmistrz Miasta Bielsk Podlaski pismem nr Fn.3014/1/07 z dnia 23 lutego 2007 r. wniósł o stwierdzenie nieważności całości bądź części przedmiotowej uchwały. Poinformował w nim, że Rada Miejska w Bielsku Podlaskim dokonała zmian w przedłożonym przez niego projekcie uchwały budżetowej, polegających na zwiększeniu planu dochodów o łączną kwotę 130 800 zł oraz zmniejszeniu planu wydatków na łączną kwotę 505 971 zł i jednocześnie zwiększeniu planu wydatków na łączną kwotę 636 771 zł. Na wprowadzenie powyższych zmian w projekcie uchwały budżetowej Burmistrz Miasta nie wyraził zgody. Podczas sesji w dniu 20 lutego 2007 r. wniósł sprzeciw i przedstawił swoje zastrzeżenia do wnioskowanych zmian.

Przedstawione powyżej okoliczności, na jakie powołał się Burmistrz Miasta Bielsk Podlaski, wskazywały na naruszenie zapisów art.179 ustawy o finansach publicznych,
z których jednoznacznie wynika, że inicjatywa w sprawie zmian projektu uchwały budżetowej należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego. W związku z tym Kolegium RIO
w Białymstoku na posiedzeniu w dniu 5 marca 2007 r., uchwałą Nr 736/07, postanowiło
o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności części uchwały budżetowej Miasta Bielsk, wskazało nieprawidłowości i wezwało Radę Miasta do uchylenia bądź naprawienia tej uchwały we własnym zakresie, w terminie do dnia 20 marca 2007 r. Jednocześnie poinformowano Radę, iż Kolegium RIO w Białymstoku wyda rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiotowej sprawie w dniu 21 marca 2007 r. i że możliwa jest obecność przedstawicieli jst  na posiedzeniu.

      W wyznaczonym terminie do RIO w Białymstoku wpłynęła Uchwała Nr VII/26/07
z dnia 19 marca 2007 r. w sprawie stanowiska Rady Miasta Bielsk Podlaski dotyczącego Uchwały Nr 736/07 z dnia 5 marca 2007 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Białymstoku w przedmiocie rozpatrzenia w postępowaniu nadzorczym Uchwały Nr VI/22/07 Rady Miasta Bielsk Podlaski z dnia 20 lutego 2007 r. w sprawie uchwalenia budżetu miasta Bielsk Podlaski na rok 2007.

Rada Miejska w załączniku do ww. uchwały przedstawiła swoje stanowisko w sprawie prowadzonego postępowania nadzorczego w stosunku do uchwały budżetowej Miasta Bielsk Podlaski na 2007 r. oraz wniosła o uwzględnienie przez Kolegium RIO argumentacji prawnej
i faktycznej zmian dokonanych przez Radę, a zakwestionowanych przez Burmistrza.

Rada przedstawiła stan faktyczny, z którego wynika, że zgodnie z art. 179 ustawy Burmistrz Miasta Bielsk Podlaski Zarządzeniem Nr 405/06 z dnia 15.11.2006 r. przygotował projekt uchwały budżetowej na 2007r. wraz z załącznikami i objaśnieniami oraz informacją
o stanie mienia komunalnego. Pismami z dnia 05.01.2007 r. oraz z dnia 29.01.2007 r. przedstawił radnym zmiany (autopoprawki) do w/w projektu uchwały budżetowej. Rada Miasta w dniu 30.01.2007 r. odrzuciła projekt budżetu w wersji zaproponowanej przez Burmistrza Miasta, argumentując swoją decyzję bardzo późnym przekazaniem radnym ostatniej autopoprawki (dn. 29.01.2007 r. po godzinie 16), tj. tuż przed mającą się odbyć sesją oraz nieuwzględnieniem wniosków mieszkańców z konsultacji społecznych i wniosków zgłoszonych przez stałe komisje Rady Miasta.

Burmistrz Miasta pismem z dnia 05.02.2007 r. przedstawił kolejną autopoprawkę do projektu budżetu na 2007 r. Radni rozpoczęli od nowa procedowanie w poszczególnych komisjach nad projektem budżetu. Wszystkie komisje przegłosowały wniosek podpisany przez grupy radnych, polegający na zwiększeniu dochodów oraz zmianach w planie wydatków. Zaproponowane zmiany nie powodowały zwiększenia deficytu. W dniu 20.02.2007 r. Rada Miasta stosunkiem głosów 14 „za" i 7 głosów „przeciw" podjęła uchwałę NR VI/22/07
w sprawie uchwalenia budżetu Miasta Bielsk Podlaski na rok 2007, uwzględniając wolę radnych zgłoszoną w trakcie prac komisji Rady. Rada Miasta uchwalając budżet na 2007 r. uwzględniła wnioski, wskazując jednocześnie źródła ich sfinansowania.

Dalej Rada Miasta Bielsk Podlaski argumentowała, że wprowadzając zmiany do projektu uchwały budżetowej miała na uwadze przede wszystkim dobro mieszkańców miasta oraz konieczność zaspokajania ich elementarnych potrzeb. Wprowadzając nowe zadania Rada wskazała źródła ich finansowania, w tym między innymi zwiększyła dochody budżetowe o łączną kwotę 130.800 zł (tj. o ok. 0,27% w stosunku do planowanych dochodów ujętych w przedłożonym radnym projekcie uchwały budżetowej na 2007 rok). Podstawą zwiększeń dla Rady były przedstawione w projekcie uchwały budżetowej na 2007 r. (Zarządzenie Nr 405/06 Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski z dnia 15.11.2006 r.) przewidywane dochody na koniec 2006 r. oraz analiza zmian w planie dochodów w ciągu 2006 r. przedstawiona w opinii Komisji Budżetu i Finansów (załącznik Nr 2). Zdaniem radnych, Rada Miasta Bielsk Podlaski na podstawie analizy w/w dokumentów oraz sprawozdań rocznych z wykonania budżetów Miasta z łat ubiegłych uchwaliła budżet na 2007r., w którym faktycznie urealniła przedstawione przez Burmistrza planowane dochody i wydatki.

Kolegium RIO stanęło na stanowisku, iż organ stanowiący przy podejmowaniu uchwały budżetowej i dokonywaniu jej zmian, jest „związany” formalnie i merytorycznie inicjatywą uchwałodawczą organu wykonawczego w tym zakresie. Przy czym, owa wyłączna inicjatywa zarządu w szczególnych przypadkach może zostać „zastąpiona” jego zgodą (akceptacją) na propozycję organu stanowiącego. Dlatego biorąc pod uwagę powyższe Kolegium wskazało na naruszenie przepisów art. 179 oraz art. 183 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) i postanowiło stwierdzić nieważność zmian wprowadzonych przez Radę, na które nie wyraził zgody Burmistrz. Ponieważ część zmian w planie wydatków dotyczyła wydatków inwestycyjnych i ich wprowadzenie lub wykreślenie z planu na 2007 było kwestią sporną - Kolegium postanowiło o stwierdzeniu nieważność Załącznika Nr 3a, bowiem nie jest uprawnione do rzeczowego określania wydatków inwestycyjnych w Mieście Bielsk Podlaski.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium zostało zaskarżone do WSA w Białymstoku przez Radę Miejską. WSA w Białymstoku   wyrokiem  z 10 lipca 2007 r. (I SA/Bk 361/07) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i stwierdził, iż Uchwała Kolegium RIO w Białymstoku nie może być wykonana w całości. Na posiedzeniu w dniu 3 sierpnia 2007 r. Kolegium RIO, postanowiło o wniesieniu skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego   Sądu  Administracyjnego   w   Białymstoku   z   dnia   10  lipca  2007 r.

 Na dzień sporządzania sprawozdania z wykonania ramowego Planu Pracy Izby za 2007 r. rozstrzygniecie NSA w Warszawie nie zostało przekazane tut. RIO.

3. Kolejna skarga, na działalność organu stanowiącego, dotyczyła zasadności poboru opłaty klimatycznej, przyjętej uchwałą Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 6 grudnia 2004 r. Nr XXI/210/04.

Skargi na działalność wójtów dotyczyły wątpliwości związanych z wynagrodzeniem komisji  alkoholowej (podwójne wynagrodzenie - pracownik szkoły i jednocześnie członek komisji), naruszenia ustawy o dostępie do informacji publicznej (odmowa wydania protokołu z obrad sesji), nieprawidłowości przy udzielaniu zamówień publicznych oraz przy gospodarowaniu mieniem komunalnym. W dwóch przypadkach, dotyczący realizacji zadań własnych gminy,  w oparciu  o art.231 w zw. 229 pkt 3 Kpa skargi przekazano według właściwości do organów stanowiących celem rozpatrzenia a w dwóch przypadkach poinformowano, że zagadnienia poruszane w skargach zostaną zbadane podczas przeprowadzanych w 2007 r. przez RIO w Białymstoku kontroli kompleksowych gospodarki finansowej poszczególnych jst.

 

V. Działalność obsługowo - administracyjna i techniczna

             Odnośnie zadań z tego zakresu, objętych ramowym planem pracy, realizowano między innymi:

 - zapewniono obsługę administracyjną i prawną dla działającej przy RIO w Białymstoku Regio-  nalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych,

 - prowadzenie funduszu socjalnego, spraw kadrowych i innych osobowych,

 - ustalenie potrzeb związanych z rozbudową bazy sprzętowej w zakresie informatyki,

 - instalację i uruchomienie nowego sprzętu komputerowego,

 - bieżący nadzór nad prawidłowością działania sprzętu komputerowego i jego oprogramowania

   oraz instruktaż obsługi i korzystania z nich,

- wykonano remont elewacji budynku, przyłącze wodociągowo – kanalizacyjne oraz remont ciągów pieszo – jezdnych wokół budynku  siedziby Zespołu Zamiejscowego  Izby w Suwałkach .


 




Odsłon dokumentu: 33943243
Poprzdnie wersje tego dokumentu: 2008-04-24 01:03, 2008-04-24 01:00, 2007-07-23 01:45, 2007-07-23 01:44, 2006-05-10 09:03,


www.bialystok.rio.gov.pl | Wejść na stronę: 33943243 Strona główna | Informacje niedostępne | Pomoc | Redakcja | Kontakt |